明星市長隕落：李啟紅家族勢力為其提供權力保護(2)

2010年07月07日 13:56新民周刊【大中小】【打印】共有評論0條

李啟紅家族，公共權力的私化

“在我們的基層政府，權力的透明化做得不夠，才會產生類似李啟紅這樣的問題。而如果這個制度不建立，類似李啟紅案必然還會發生”，國家行政學院公共管理教研部教授竹立家在接受《新民周刊》記者采訪時表示，李啟紅案的特點在于李本人常年在當地經營，為其家族勢力的形成提供了非常便捷的權力保護，而其公共權力的私化，長期以來并未得到有效監督。

關于“一把手”過大的權力，早已婦孺皆知。沈陽原市長慕綏新那句名言，言猶在耳，“國家的法令、法規在我這里也得變通執行。我同意的執行，我不同意的就不能執行”。

而在更廣大的中國基層政府，在具體操作中，縣級紀委監督縣長、縣委書記，市級紀委監督市長、市委書記，在理論表述上是可行的，但實際操作中，困難重重。雖然，呼吁強化監督部門的垂直功能，這個口號，我們喊了許多年。

竹立家強調，查案子并不是遏制腐敗的最有效的方式，最有效的還是從體制、機制上，通過民主的方式來制約權力。

他認為李啟紅案的產生，“關鍵是市長、一把手的權力過大，權力的來源、運行沒有制約，權力的運行結果也沒有監督；另一方面，其權力的運行不透明、不公開，對于公共政策的制定、干部任用和任免、公共預算，現在我們的好多地方都是不公開、不透明的，這為暗箱操作提供了方便，必然產生權力家族化，這也導致了李啟紅家族的形成”。

在這位專門研究政府機構改革的學者看來，對權力形成有效制約，這是現代政治、社會治理的一個重要經驗，“我們要用改革和創新的思路來形成對權力的監督”。

竹立家提倡的一些舉措，涵蓋：進行人大常委會改革，地方政府尤其是縣級和地級市政府要逐步實現人大代表直選制和競爭性選舉制，譬如，市長提名也要有競爭性，群眾、人大代表、組織部門都可以提名市長候選人，但是最終的當選還是要通過競爭性選舉來實現。

“現在，中國社會進入了一個轉型期，改革的任務很重，但是關鍵性的制度改革必須推進，就是以下三點：一是，公共政策制定的規范化、程序化和民主化進程；二是，干部選拔、任用中的民主化進程，主要就是解決誰來選干部的問題、干部晉升過程中的法制化和規范化問題以及干部家庭財產公開透明的制度；三是，公共財政預算民主化問題。只有將這三者推進，我們才能有效地防止權力腐敗、私化”，竹立家指出。

中山，被過濾的官員“任職回避”制度

值得一提的是，在此番東窗事發之前，李啟紅已經在她的出生地、成長地中山市經營40余載。

2006年8月，中共中央辦公廳印發《黨政領導干部任職回避暫行規定》等三個法規文件，作出了關于領導任職的“地域回避”規定，此規定明確指出，“領導干部不得在本人成長地擔任縣(市)黨委、政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員，一般不得在本人成長地擔任市(地、盟)黨委、政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員”。

這就意味著，縣市級主要領導必須回避原籍或成長地，而地級市黨政主要領導“一般不得”在原籍或成長地任職。

而在中共中央辦公廳提及的“任職回避”規定發布之后的4個月，即2007年1月，李啟紅履新中山市市長。

在這個她曾經工作過多年的故鄉，面積、人口相當于廣州市的一個區的中山市，李啟紅開始走上她權力的顛峰。

近日，中共中央黨校政法部教授、反腐敗研究學者林喆在接受《新民周刊》記者采訪時表示，上述文件中提及的“一般不得”，“是考慮到了比如戰爭、地震等重大災難突然爆發這些特殊情況，李啟紅被任命為中山市這個地級市的市長，顯然是不屬于這類特殊情況的，這也說明，中山當地沒有很好地執行這個文件，在李啟紅擔任干部很長時間中，這個問題一直沒有能夠得到糾正”。

林喆據此提出了一系列疑問：中央的這個文件實際上各級領導都是知道的，為什么這個土生土長的干部在中山市當了那么多年的市長，有關人事部門、組織部門，為什么沒有提出這樣的疑問？中山市人大在審查李啟紅這名干部的時候，難道不知道中央這個規定嗎？怎么能夠通過對她的任命？李啟紅案發后，是不是應該對當年任命她的有關單位，比如中山市人大、組織部門進行問責？

“李啟紅被任命為中山市市長，是很明顯地違背中央的用人制度，李啟紅落馬后，對有關部門諸如用人方面的缺陷，要進行責任追究”，林喆說。

而熟知中山政情的人士透露，李啟紅在位時，其家族積聚的財富，“保守估計有20個億”。

這讓曾因寫作《權力腐敗與權力制約》一書而研究過近20年來國內122名官員貪腐案的林喆也感到震驚，這位學者后來解釋，在中山市實行的制度構架上，沒有“回避制度”這一說，這實際上就給李啟紅家族肆無忌憚斂財、發家致富提供了種種機會與條件，“一個家族在那么短的時間內，就能夠積攢成20億元的財富，就是利用了這位土生土長的市長的權力和個人影響力”。

在林喆看來，李啟紅案件折射了目前我們存在的兩個重大環節的制度缺失，“一是，用人制度中的避籍制度我們有，但是不完善；還有一項，就是家屬回避制度我們國家做得特別不夠，改革開放以來，這項制度始終沒有很好地建立起來，但是國際社會對家屬回避制度這項都有規定，這也是各國反腐敗法中的重要內容”。

林喆表示，目前，許多國家都有關于公務人員公職活動中回避親屬關系的規定，且各國對于“親屬”這一概念都有界定，在法律中禁止政府機構中的裙帶關系。

例如，美國聯邦法律禁止聯邦官員雇用、任命、推薦或提升自己的親屬到該官員所控制的任何機構或部門工作，它對“親屬”一詞的解釋涉及公務員的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅嬸姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等。菲律賓關于總統、副總統和內閣成員親戚和親密個人關系行為守則的行政命令，明確對法律中的“親戚”、“親密個人關系”等關鍵概念作出說明：“(a)‘親戚’指與總統、副總統和內閣成員在第四等血親或姻親上相關的任何人，包括總統、副總統和內閣成員的任何后嗣、后嗣的父母及與后者在第四等血親或姻親上相關的人”；“(b)‘親密個人關系’指享有與總統、副總統、內閣成員密切交際或親密關系的任何人，可輕易接近其本人，例如總統、副總統、內閣成員的政治捐助人、長期的個人朋友、以前的同學”；“(c)‘贈予’指免費處理的東西或權利，或支付給接受者的任何行為或自由，包括假售或假裝苛繁的處理”(第1條)。該法規定了這些人員被禁止的行為和事項，并要求他們過“簡樸生活”。

而根據全國人大常委會辦公廳研究室編輯的《國外廉政法律法規介紹》，瑞士、奧地利、阿根廷、墨西哥、印度等國法律也有類似的規定，如波蘭《國家機關工作人員法》規定：“國家機關職員本人與其配偶、直系親屬或旁系近親如在職務上構成上下級隸屬關系，則他們不能在同一機關任職?！钡聡珓諉T法規定：“公務員應回避與他本人或其親屬有直接牽連的公職活動。”奧地利《國家官員法》規定，公務員不得在以下情況中與配偶、直系或三代以內的親屬、過繼、連襟、聯姻或承嗣等關系者同在一個單位工作：一方對另一方有直接下達指示的權力或監督權，或管理錢財或賬目。

“我們這方面卻做得特別差！這些年來，在各個大機關、企事業單位，我們到處可以見到朋友、夫妻雙方、子女與父母、姻親、同學等分居上下級或同級領導崗位的現象，這樣的話，整個家族就可以有意或無意地利用領導干部的個人影響力來做他們自己想做的事，許多問題也就發生了”，林喆說。

在她看來，從這個意義而言，李啟紅案具備普遍意義，“李啟紅案只是冰山一角，像這樣的不遵守避籍規定就任命當地干部的絕對不止中山市一家，查一查我們現有干部的避籍制度，你可以看到，親屬回避制度、避籍制度現在我國沒有很好地建立，比如，浙江籍的干部就在浙江當官，北京籍的干部在北京當官，本籍干部在本地當官、干部不流動實際上是我們的普遍現象”。

讓林喆憂慮的是，如若不加強權力監督，就可能出現第二個、第三個李啟紅。

“通過對李啟紅案的反思，我們應該好好地調查一下還有沒有類似的違背避籍制度的情況，干部不能在其出生地任職，這項規定應該嚴格起來，如果本籍的干部沒有做違法亂紀的事，最好對縣長以上級別的干部進行異地交換。比如，他是河南駐馬店人，而又在駐馬店當干部，就應該把他調到鄭州、南陽等地”，她說。