內地稅收復雜混亂殺貧濟富專家設想取消稅務部門(10)

2010年07月02日 18:09
來源：新財經作者：王曉慧崔曉紅堯堯冀志罡

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我們需要什么樣的稅收制度

稅收負擔公平、稅收成本低廉的稅制，就是好的稅制，也是值得追求的稅制。而擁有一個好的稅制，對于中國這樣處于轉型期的國家，在政治經濟兩方面都具有十分重大的意義

文/冀志罡

稅收永遠是一個社會的核心話題。從政治學基本理論出發，稅收是民眾為政治秩序支付成本的過程。而能否有效征收稅負，則被看成一個政府是否有效統治某個地區的標志。反之，當政府失去有效統治能力時，最直接也最明顯的標志就是征稅系統失靈。

經濟學家則喜歡從交易的角度理解稅收，更愿意把稅收看成民眾與政府之間的一筆持續性交易。雖然一般而言，民眾對政府的收稅行為不會明示認可，但服從法律繳納稅收的行為本身則被看成默示的同意。

其實對大多數人來說，政府并不是主動選擇的結果，而更可能是他們甫一出生就必須面對的強權。也許他們可以通過選票或其他手段對政府施加影響，但本質上，政府的稅收仍是強制性而非交易性。

討論稅收制度之優劣，必須選擇多個視角。稅收既是經濟問題，也是政治問題，稅收制度是一國政治制度的重要一環，同時也是對一國經濟發展影響的重大因素。

我們需要低成本的稅收制度

稅收成本是指一個國家因稅收而付出的所有社會成本，即財富由民眾向政府轉移的過程中發生的各種損耗。不言而喻，這個成本越低越好。稅收成本包括的內容可分三項，即政府負擔的征收成本，納稅人負擔的納稅成本，以及因稅收而發生的生產效率損失。

征稅成本是財政領域的大學問，統計數據也最為完備。在西方發達國家，征收成本一般在1%左右(如美國0.6%、英國1.3%)，即納稅人每繳納100元，政府要拿出約1元支付稅務人員工資、稅務系統運營費用以及追查偷稅漏稅等費用；中國則達5%以上。確切的數字無從知道，我們只知道預算內的費用是5%，即根據政府公布的預算案，稅收系統各項開支占當年稅收收入的5%。國內財稅專家最高的估計是8%，有點離譜，權當參考。

但即便5%也是驚人的數字。2009年中國政府公布的稅收收入為6.3萬億人民幣，5%就是3150億。與發達國家相比，為了收到這筆稅錢，中國政府多花了2500多億。不用說，這樣一筆巨款本來可以做很多事。

征收成本如此高昂，原因是多方面的，國內相關研究文獻也并不少見。但筆者瀏覽之后，卻發現這些分析要么糾纏于行政細節，要么大而化之語焉不詳。以中國面向法人為主的稅收方式，征收成本理應更低才對，但事實卻正好相反，不能不耐人尋味。

西方國家的納稅人包括家庭和企業，報稅是每個家庭一年中最重要的財務事項之一。相應地，稅務機關則必須將監管的觸角精確地伸向每個家庭，以詳細審查其每一項收入、每一項開支和每一項抵扣的數額與合法性。對美國這樣擁有上億家庭的國家來說，這當然意味著極其巨大的工作量。(不需要納稅的貧困家庭也一樣要報稅，因為政府要據此決定福利與補助的發放)再加上大大小小的企業，不能不說0.6%的征收成本表明美國真的擁有一個十分廉價高效的稅收系統。

與之相比，中國的稅務機關就輕松多了。中國的納稅人不包括家庭，只有個人和企業，而針對個人的納稅事宜一般也以代扣代繳方式由企業承擔。換言之，中國稅務系統只需要盯住企業就夠了，對個人和家庭幾乎完全不用費心。在正常情況下，中國征稅成本應該比美國更低才對，而實際卻是美國的8倍多。中國的稅務系統是不是太過昂貴了？

如果再考慮到中國以流轉稅為主，美國以所得稅為主，中國的征稅成本就更加高得離譜。流轉稅以市場交易為征稅對象，有交易便有稅收，以交易額計算稅額十分方便；所得稅則以凈收入為征稅對象，需要核查一系列成本支出，征稅復雜性比流轉稅高得多。不少經濟學家建議以單一流轉稅代替所得稅，主要理由即是流轉稅征收成本低廉。

稅制的復雜性也不能用來解釋中國征稅成本的過分高昂。美國也同樣有聯邦稅和地方稅兩套系統，以家庭為單位的個人所得稅更有大量抵扣和優惠項目，使得美國的所得稅法律成為世界復雜之最。在美國，幫人報稅是一個巨大的行業，稅務律師是一個龐大的職業群體。有人統計，美國平均每個家庭每年為報稅花費的時間達60個小時——相當于8個工作日，是不是也很離譜？

那么，中國征稅成本過高的真正原因是什么？我猜想直接原因是臃腫的稅務系統和不恰當的征收激勵手段。機構臃腫是行政機關的通病，無須多說。為了多征稅而采用類似銷售提成的激勵手段，卻是中國的一大“創新”。在提成獎勵和任務壓力的雙重作用下，所謂依法征稅、依法納稅在中國已成空話，征稅成本也因此居高不下。

政府不是企業，征稅也不同于產品銷售。征稅要依法進行，銷售則多多益善。企業為業務員設立提成激勵，能夠促使業務員更加努力地工作；而政府給稅務機關確定征稅任務，甚至設立提成激勵，卻只能令其從依法征稅變成依計劃征稅，依上級的要求征稅。這當然不是在鼓勵守法，也當然會讓征稅成本水漲船高。

我們需要簡單的稅收制度

稅收成本高的第二個原因，是稅制過于復雜。

中國有大小20多個稅種，數量幾近世界之冠。這是毫無必要的。稅種越多，管理成本就越高，納稅人的繳稅成本也會提高，這都是社會凈損失。稅制復雜的根源，在于疊床架屋式的稅收安排，缺乏整體與通盤的考慮。為某些臨時性原因而設稅，之后又將之永久化的情況屢見不鮮。

稅收是政府從社會財富中抽取的份額，不論從何渠道、以何方式、以多大比例抽取，重要的是總量而不是個別的數額大小。廣義稅收在GDP中所占份額，才是國民稅務負擔大小的根本衡量指標。從這個角度看，只要抽稅數量足以支持政府的公共服務開支，稅目是越少越好。至于具體稅目的稅率高低，反而不重要。

政府的稅收并不是越多越好，而是應以穩定為上。過多的稅收會使經濟環境惡化，競爭活力萎縮，最終使稅基本身遭到破壞。稅收過于豐裕也會使政府本身形成開支依賴癥。一旦經濟下滑稅收下降，首先陷入調整困境的往往是政府。希臘最近的債務動蕩就是一個教訓。當政府擴大開支時，所有人皆大歡喜；當政府不得不緊縮開支時，所有人又都仿佛成了受害者。所謂從奢入儉難，不僅是普遍的人性，也是政府最大的弱點之一。

有鑒于此，追求穩定的稅收而不是高稅收，才是政府最理想的選擇。當宏觀經濟出現波動時，政府的稅收也會同時出現波動，這是正常的。但如果政府稅收的波動比經濟波動更大，那么，政府將陷入被動。現代政府一般要對本國經濟承擔責任，在經濟下滑時，政府要發揮宏觀經濟穩定器的作用。如果政府本身的財務能力比經濟下滑得更快，自身尚且難保，那么，穩定器的功能自然也就無從發揮。

顯然，經過精心設計的簡單稅制最容易實現稅收的穩定性。只要選擇與宏觀經濟的波動較為一致的稅基，并確定相對固定的稅率，則政府稅收將可以實現與宏觀經濟波動較高程度的一致。相關的研究很多。有些經濟學家認為增值稅最優，有些則認為所得稅最優，但沒有分歧的是，所有人都認為簡單的稅制最可取。

我們需要公正的稅收制度

正如筆者在文首所指出的，稅制不僅關乎經濟，也關乎政治。稅不僅是民眾為公共服務支付的成本，也是社會維持合作秩序的基礎。只有社會有秩序的運轉，生產與生活有秩序的進行，物質財富才能不斷創造和積累，文明水準才能不斷提高。反之，如果社會失去秩序，那么，不僅財富的創造成為不可能，連人類自身的存續都會成為問題。

維持社會秩序，稅是不可或缺的。一旦政府喪失了征稅能力，社會距離失序將只有一步之遙。2006年津巴布韋爆發惡性通脹，其政府濫印鈔票成為眾矢之的。但鮮有人指出，津巴布韋政府并不是無緣無故地印鈔票，實在是征稅體系癱瘓，為了應付公共開支不得已而為之。六十多年前中華大地曾經上演過的金圓券、銀圓券的鬧劇，也是大抵相若的故事。稅收的存廢，有時也關乎國家的興亡。

但稅收的獲取，并不是一個簡單的索取過程。其中既有索取適度的問題，更有民眾認可的合法性問題。民眾認可的稅收，征收成本就低，而民眾不認可的，征收成本就高。英國光榮革命后，為了支持戰爭費用一度稅負極重，但國內秩序絲毫不亂；而它的敵手法國，雖然整體稅負只有英國的1/7，國內卻已民怨沸騰。究其根源，在于憲政體制與王權專制下民眾對征稅的認可度大不相同。憲政強調共和，講究普遍同意下的征稅，一旦形成一致意見，征收便很順利；而王權專制強調獨裁，征稅無須民眾同意，民眾當然就會抵觸和抗拒，征收難度便較高。這便是在不同體制下，征稅成本有天壤之別的根本原因。

稅權本身要具備程序合法性，稅收制度才能獲得民眾的普遍認可，這是稅制公正性的第一個方面。第二個方面，是稅收負擔要在不同社會群體和不同利益集團間恰當分布。所謂恰當分布，當然就是指高收入者高負擔，低收入者低負擔或不負擔。這樣，整個社會的稅負痛苦程度大致均等，民眾對于稅制的認可和接受度便會比較高。

中國當下的稅負分擔狀況距離這種公正還很遙遠。以增值稅為主的稅收制度，使制造業部門承擔了過重的稅負；而制造業部門的出口部分享受巨額出口退稅，等于大部分稅負都由制造業的內銷部分承擔，難怪許多中國制造在國內的價格竟比美國還貴。這種犧牲內需補貼出口的模式，幫助政府攢下了天文數字的外匯儲備，而國內消費需求則始終難以拉動。轉變經濟增長方式、降低出口依賴性已經說了很久，但若不從稅制動手，內外失衡的狀況不會改變。

所得稅稅負的分布則更不均等。按人保部公布的數據，中國65%的個人所得稅收入來自工薪階層，而與此同時，在國民總收入(GDP)中，薪酬所占比重卻連年降低。有關數字是糊涂賬，從12%到40%都有，但即便是40%，也顯示著極高的財富分化水平。收入差距如此巨大，個人所得稅卻主要由工薪階層承擔，這顯然是不公平的。

要改變這種稅負不均等的狀況，需要對現行稅制動大手術。在增值稅方面，應內外均等，內需補貼外需的狀況必須改變；在所得稅方面，應將公務員和國有部門的非貨幣福利收入也納入個稅稅基，如此才能體現真實的收入水平并均衡稅負；所得稅應以家庭為單位征收，以在稅前扣除中體現真實的生活成本。

影響公平稅負的另一大因素，是巨量的灰色收入。所謂灰色收入，是指處于合法與非法邊界的收入。由于這些收入一般不會體現在財務報表上，因而也無法課稅，這當然使稅負分布變得極不公平。解決這一問題沒有別的辦法，只能通過制度的透明化，使灰色收入浮出水面。

結論是清楚的。稅收負擔公平、稅收成本低廉的稅制，就是好的稅制，也是值得追求的稅制。而擁有一個好的稅制，對于中國這樣處于轉型期的國家，在政治經濟兩方面都具有十分重大的意義。長遠而言，這也可以為中國未來的現代國家轉型打下財稅基礎。