中國體改研究會：加大反特權力度推進公務員養老改革(2)

2010年07月03日 09:31
來源：《中國改革》作者：杜珂

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制度根源

《中國改革》：看來，差距無處不在。那么，是什么原因造成的？

宋曉梧：原因是多方面的，不僅有制度性差異，也與經濟社會發展水平高度相關，同時還有具體政策實施過程中其他因素的影響。

城鄉差距主要在于基本社會保障的制度設計不同，地區差距主要在于“分灶吃飯”財政下地區經濟社會發展水平的差異；企業和機關事業單位之間差距主要在于制度分割。

《中國改革》：就城鄉差距來說，城鄉二元格局使得社會保障體系的重心一直放在城鎮地區，農村則一直處于邊緣地帶。這一點基本已成共識。問題是，這種二元格局是如何通過制度設計造成了城鎮和鄉村之間的差距？

宋曉梧：城鄉差距主要在于社會保險制度的建構理念和制度模式的設計完全不同。各級政府分擔城鎮居民的社會保障制度轉型的改革成本，而農村卻實行自我負擔原則。農村沿襲土地與家庭保障模式，農民的生老病死完全依賴自身及其家庭。

在制度模式上，城鎮職工參加基本醫療保險，農民參加新型農村合作醫療制度。在籌資來源上，城鎮職工基本醫療保險由用人單位和個人共同繳費，具有強制性；新型農村合作醫療制度由個人、集體和國家三方出資，屬自愿行為。前者以工資額為基數按比例繳費，實行社會統籌和個人賬戶相結合的管理模式；后者則采用定額繳費方式，對基金實行統籌管理。前者以個人為單位，后者則主要以家庭為單位。在待遇提供上，城鎮職工基本醫療保險設定了起付線和封頂線，按醫療費用所處的不同區間分別給予經濟補償；新型農村合作醫療制度則以大病統籌為主，重點幫助農民提高抵御大病經濟風險的能力。當然，對不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍的中小學階段的學生(包括職業高中、中專、技校學生)、少年兒童和其他非從業城鎮居民，實行的基本醫療保險模式類似于農民的新型農村合作醫療制度，以家庭繳費為主，政府給予適當補助。

其實，城鄉之間在基本醫療保障上一直實行二元模式。從制度沿革來看，城鎮職工基本醫療保險制度的前身是公費醫療和勞保醫療，經歷了由單位保障向單位與個人共同保障的轉變；新型農村合作醫療制度則是在傳統農村合作醫療制度走向瓦解后的重建。

《中國改革》：就城鎮市民之間的差距來說，我們注意到，1998年《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》要求機關事業單位與企業一樣，全部實行城鎮職工基本醫療保險制度。

宋曉梧：我們當年搞醫療保險改革的時候，就有人大常委會委員提出來，廠長的退休金還沒有在醫院打雜的愛人的退休金高，你們這個制度是怎么設計的？為了力求避免這個問題，當時就將機關企事業單位的所有人員納入一個統一的制度來考慮。1998年《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》就規定，城鎮職工基本醫療保險制度的覆蓋范圍為城鎮所有用人單位及其職工，包括各類企業、機關事業單位、社會團體和民辦非企業單位，并逐步擴大到混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員以及靈活就業人員。

根據這個制度設計，基本醫療保險基金實行社會統籌和個人賬戶相結合，職工個人交納的基本醫療保險費全部計入個人賬戶，用人單位交納的基本醫療保險費分為兩部分：一部分用于建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶，劃入個人賬戶的比例一般為用人單位繳費的30%左右。統籌基金和個人賬戶分別對應各自的支付范圍，并對統籌基金設定起付標準和最高支付限額。起付標準以下的醫療費用從個人賬戶中支付或由個人支付，起付標準以上、最高支付限額以下的醫療費用主要從統籌基金中支付，個人也要負擔一定比例。

制度是這樣設計了，然而，至今，中央國家機關、大多數地方政府機關以及很多事業單位仍繼續實行公費醫療，即使在已經參加基本醫療保險的政府機關和事業單位中，很多單位仍通過醫療補貼、醫療費用部分報銷等形式來給予經濟補償，這在本質上與以前的公費醫療并無二致。這就是特權在作怪。

在醫療保險層面是設計了統一的制度，可機關事業單位就是不執行，而在養老保險層面，連統一的制度都沒有設計，實行的還是城鎮企業職工與機關事業單位人員分割的制度。這樣，城鎮各類企業職工、實行企業化管理的事業單位職工、個體工商戶和靈活就業人員，實行社會保險制度。機關事業單位實行福利性質的養老金制度。前者需要企業和個人共同繳費，后者則是機關事業單位及其工作人員均無需繳費；前者要分別建立社會統籌賬戶和個人賬戶，后者既不實行社會統籌也不建立個人賬戶；前者的養老金待遇與社會平均工資水平、個人退休前工資水平以及個人賬戶積累額相關，后者則與本人退休前的工資收入掛鉤。

具體來說，工作年滿20年的機關退休人員的退休金、基礎工資和工齡工資按照本人原標準全額計發，職務工資和級別工資按本人原標準的一定比例計發，其中，35年及以上、30年至35年、20年至30年的計發比例分別為88%、82%和75%；工作年限在10至20年的機關退休人員的基礎工資和工齡工資全額計發，職務工資和級別工資按60%計發；工作年限不滿10年的機關退休人員的基礎工資和工齡工資全額計發，職務工資和級別工資按40%計發。工作年滿20年的事業單位退休人員的退休金按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發，其中，35年及以上、30至35年、20至30年的計發比例分別為90%、85%和80%；工作年限在10年至20年的事業單位退休人員的退職生活費按本人原工資的70%計發；工作年限不滿10年的事業單位退休人員的退職生活費按本人原工資的50%計發。

在養老金待遇調整上，企業職工主要根據物價水平、社會平均工資等因素來綜合調整，調整幅度較小；機關事業單位職工則與在職職工的工資收入水平實行聯動，調整幅度較大。以安徽省為例，其機關和事業單位退休人員在2000 2002年五次調整退休金，人均共增加了620元，而企業的退休人員同期只增加了70元，增幅相差9倍。

《中國改革》：就地區之間的差距來說，不同地區由于不同經濟發展水平，其民眾享有的基本社會保險也是不同的。在一定程度上，這是一種客觀原因造成的差距吧？

宋曉梧：其實，在這個層面上的差距，首先不是地區經濟發展水平不同造成的，而是中國“分灶吃飯”的財政體制以及社會保障交由地方具體實施的制度導致的。這樣的制度背景決定了各統籌區社會保險的保障任務主要由地方財政負責兜底。這使得基本社會保險制度的完善、覆蓋面以及民眾享受到的待遇水平很大程度上受到當地經濟發展水平的影響。經濟越發達地區的民眾，其所享受到的待遇水平就高于經濟不發達地區的民眾。

中國是單一制國家，應當比聯邦制國家更能提供均等化的基本社會保險。均等化不是絕對數量上的相同，而是能夠享受到均等的待遇，即公平的待遇。