轉換土地財政模式成為財政改革關鍵

2010年09月27日 23:11
來源：《21世紀》作者：曹理達周蕙蘭

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宏觀稅負是高是低？

《21世紀》：您如何評價目前中國的宏觀稅負水平？

安體富：我國的宏觀稅負水平是高還是低？是重還是輕？在理論界和實際部門一直存在爭論。宏觀稅負是個復雜的問題，其水平的高低受多種因素的影響，可以從不同角度進行分析，因此有不同看法是正常的。衡量宏觀稅負水平的高低，國際上通常使用稅收收入占GDP的比重來反映。但在我國則形成了三個口徑的指標：小口徑——稅收收入占GDP比重；中口徑——財政收入(預算內收入)占GDP比重；大口徑——政府收入占GDP比重。這樣三個指標，是由我國的特殊情況決定的。在國外，大多數國家政府收入大部分來自于稅收，因此有稅收收入占GDP的比重大體上能反映政府支配財力的水平。我國則不然，政府收入除了財政收入即預算內收入，還包括預算外收入、制度外收入、土地出讓金收入等。在我國則稅收占GDP的比重不能反映政府支配財力水平和國民負擔水平。

近年來，政府非常重視稅外收費的改革問題，也取得了很大成績。但應看到，到目前為止，非稅收入仍占相當大的比重：2009年我國財政收入占GDP的20.4%，政府性基金收入占比為5.6%，社保基金收入占比接近5%，以上合計為31%，若再加上住房公基金，國有企業上交利潤，財政專戶管理的其他收入和地方的其他收費，估計不會低于35%。2009年我國稅收收入占GDP的17.7%，約占政府收入的51%。

可見，在我國的特定條件下，單用小口徑的宏觀稅負指標來衡量國民的負擔水平是沒有多大意義的。2006年24個發達國家的宏觀稅負(含社保交款)平均為35%，發展中國家平均為28.9%，若對應我國2009年的政府收入占GDP的比重(35%)來看，恐怕難于得出我國宏觀稅負偏低的結論。

而且當前我國國民收入分配格局存在“向政府和企業傾斜”的趨勢。以美國為例，美國在20世紀90年代以來居民的分配比率一直較為穩定，平均為73.4%，而政府和企業分配比率分別為13%。美國居民在收入分配中所占比重高于我國15.9個百分點，而政府和企業的分配所占比重分別低于我國11.1與5.4個百分點。我國居民在國民收入分配中所占份額過低，嚴重制約了居民消費水平的提高。

楊志勇：關于宏觀稅負，有幾種統計口徑，不同口徑差別很大。僅以狹義的宏觀稅負來看，社會上流行的是上個世紀八九十年代30%的數據。實際上，近十年來，世界主要國家平均稅負已經上升10個百分點，達到40%左右。但是，宏觀稅負的高低不能僅從數字本身來看,看政府收多少錢，還要看政府做多少事。一方面要求政府在保障民生上負起更多的責任，另一方面政府又不能多收錢，顯然是說不通的。現在財政收入的增長速度超過GDP，一般得出的判斷是政府在經濟增長中分享的更多。但相對于政府在一些領域所要做的事情來看，這可能是原來的收入不足以維持的，那么現在就需要有所增加，比如教育、醫療、養老方面的投入。現在提出要建公共服務型政府，民生方面欠賬是比較多的。這使得政府有擴大支出內在需求，一定時期內收入的增長是很自然的結果。

現在的宏觀稅負，如果僅僅從稅收來說的話肯定不算高的，但是企業跟個人看重的是交給政府的所有的費用(不僅僅是稅收)，其中存在大量的收費，有的極具隱蔽性，比如買房人的房價里面，就包括開發商墊付的基礎設施配套費等各類費用，這些最終都轉化為買房人的負擔。從為納稅人減輕負擔的角度，要統籌稅費，對各種收費進行清理，一部分轉為稅，其余的要規范或取消。當然，如果政府的支出結構可以更優化，支出效率可以提高的話，比如從經濟投資領域適當撤出，節約行政管理開銷等等，政府就有可以減免一些稅費，宏觀稅負水平也可能會適當下降。

《21世紀》：與當前稅負水平相比，如何評價政府提供公共服務的水平和能力？

安體富：“宏觀稅負的高低”與“稅負的輕重”，是不同的概念，稅負高并不意味著稅負重，稅負低也不見得稅負輕。在市場經濟條件下，稅收是公共產品和服務的價格，評判價格的高低，要看是否物有所值。如果政府能為納稅人提供充足且高質量的公共產品和服務，那么即使政府征收較高的稅收，納稅人仍可能不會感到稅負重，如北歐“福利國家”的情況就是如此；反之，如果一國政府在教育、醫療衛生、養老、住房保障等“民生財政”方面投入不足，納稅人就會覺得稅負重。