政府會計核算制度或成三中全會議題 緩解年底突擊花錢

2013年10月17日 01:47
來源：第一財經日報 作者：張靜

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政府會計制度改革提速求解“突擊花錢”

將進一步從收付實現制向權責發生制轉變，有望躋身三中全會議程

被寄予改革厚望的十八屆三中全會將于11月召開，據知情人士向《第一財經日報》透露，政府會計核算制度有望躋身三中全會改革議題，未來我國的政府會計制度將進一步從收付實現制（亦稱現收現付制）向權責發生制（亦稱應收應付制）改革。

學界認為，這也是順應了績效管理的要求，不過我國現階段難以立刻轉為完全的權責發生制，仍需循序漸進。

中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇表示，權責發生制更強調效率，將有助于改變飽受詬病的“年底突擊花錢”局面，但也不能指望通過一項制度改革完全杜絕或者解決所有問題，同時，這一制度改革還要配套中期預算改革。

上海財經大學公共經濟與管理學院副教授徐曙娜認為，權責發生制將更好地反映政府成本，但能否解決“年底突擊花錢”的問題，更需要看資金是否會被要求當年花完，如果仍有進度要求，恐怕難以消解“年底突擊花錢”的沖動。

權責發生制改革順應績效管理要求

權責發生制和收付實現制是兩種不同的會計核算制度。我國目前的行政單位基本采用現收現付制，事業單位正在進行權責發生制的會計制度改革，但尚不完全，而在行業內，僅醫院和出版社是以權責發生制為會計核算基礎。

對于這兩種制度的不同，徐曙娜介紹說：“我今天收到一筆錢，不管這筆錢是預付款或拖欠的，是不是應該我今天收到的，今天收到就算今天的收入。支出也一樣，不管今天支付的是今年或明年的，都算是今天的支出。這就是收付實現制，又被稱為現收現付制；權責發生制則不同。今天收到的這筆錢要看是否應該是今天收到的，確切來說，今天發生了業務才算收支。所以權責發生制又被稱為應收應付制、應計制。”

“權責發生制更多強調效率，現收現付制就是按部就班實現。”楊志勇解釋說。

據專家介紹，政府會計核算機制有四種方式，一種收付實現制，一種是權責發生制，還有兩種是介于這兩者之間的，稱為更正后或修改過的收付實現制和更正后或修改后的權責發生制。

事實上，向權責發生制方向行進的會計制度改革并非“突發”，早在2000年左右，現任財政部部長樓繼偉仍是財政部副部長時，就已提出并在官方和學界開始討論，現在的討論是當年的延續。

2009年8月，財政部發出《醫院會計制度》（征求意見稿）和《高等學校會計制度》（征求意見稿），權責發生制為基礎的會計核算制度首次被確定，并被認為叩響了公共部門會計制度變革大門，將會引起會計制度變革。

對于我國目前的政府會計制度，學界基本認為并非“非黑即白”的，既不是百分百的收付實現制，也不是百分之百的權責發生制。楊志勇認為，進一步推進改革后，最后也應該是更改后的權責發生制，而不會是完全的權責發生制。

2009年新的會計制度實施后，醫院會計制度相對清晰，自有資產的會計核算制度是權責發生制，財政撥款則采用收付實現制核算。

“我國目前既不是百分百的收付實現制，也不是百分百的權責發生制，國家有向權責發生制改革的跡象，但從現實的事業單位會計制度改革來看還不是很徹底，行政單位的改革還沒看到。”徐曙娜介紹說。

學界認為，權責發生制能夠清晰反映成本，順應了績效管理要求。徐曙娜認為，完美的權責發生制改革應如英國式的，決算和會計核算制度都是權責發生制，出具（決算）報告的時候有權責發生制和現收現付制兩份報告。“不過我們距離這步還很遙遠，現在正慢慢開始做。”

能否緩解“年底突擊花錢”？

說到財政管理問題，“年底突擊花錢”是被長期詬病卻又難以解決的問題。對于能否通過改革會計制度來解決這一問題，接受本報采訪的學者均認為，難以通過一項制度改革徹底解決問題，但通過良好的設計可以在一定程度上緩解這一問題。

今年9月公布的央行貨幣統計顯示，8月政府存款余額為37140.37億元，已連續4個月超過3萬億。政府存款也叫國庫存款，集中了稅收收入、非稅收入、基金收入和央企紅利上繳收入，其中非稅收入等通過過渡賬戶最終匯總到國庫。

根據慣例，政府存款呈現“中間高”的規律，8月~11月均為政府存款高峰期。隨著年末將近，為了完成年度預算支出的要求，往往會在最后一個季度出現“突擊花錢”的局面。

學者認為，“年底突擊花錢”與制度設計有關系，如果下撥的款項不在當年花完，會影響第二年的預算基數或者會被收回，就會產生很強的“突擊花錢”動力。

徐曙娜認為，即便改成權責發生制，如果最后不花完額度會被收回，那用哪一種會計制度，都會有“突擊花錢”的問題，這與會計核算制度關系不大。

楊志勇則認為，如果改成權責發生制，不一定能夠完全杜絕“年底突擊花錢”的狀況發生，但是可能就不用“為花錢而花錢”。

“如果是現收現付制，年度撥款的錢到了12月31日沒有花完，可能要么錢會被收回，要么影響下一年的基數。如果是權責發生制，這就不只是看現在，而是看全項目，但是這其中要配套中期預算的改革，看預算不只是看年度，還要看三年中期預算。在三年時間里面看項目就會更清楚。”楊志勇說。

楊志勇認為，雖然一個制度不能解決所有問題，但至少能夠緩解“年末突擊花錢”的問題。“項目預算本來是跟項目走的，權責發生制，很多東西都能說得比較清楚，如果不是權責發生制，比如到了年末就可能強制要把錢花掉或者過度強調執行進度，就會浪費了。”楊志勇說。

財政管理難度將加大

不過，單一權責發生制的會計核算制度也并非盡善盡美，因為反映的是應計而非現計情況，現金流量的不可觀就是其主要缺陷。

為了彌補權責發生制的缺陷，企業會計往往會提供一份現金流量表，來彌補看不出現金流情況的缺陷。我國醫院會計也是如此，自有資金采用權責發生制，但也需要編制現金流量表來看清資金情況。

“用現金流量表來彌補權責發生制的缺陷，但現金流量表不是按提供公共服務種類歸集支出，跟預算管理肯定會有一些脫節。”徐曙娜表示。

而向權責發生制改革，在我國預算現在仍是收付實現制的情況下，如何讓預算和決算對應起來，將使得財政管理變得比較復雜，這將成為此項改革的難點所在。

徐曙娜介紹，財政資金基本都是現收現付制，因為財政預算是現收現付制的，所以財政撥款后的會計核算制度如果采用權責發生制，就無法與預算對應，從財政管理角度來看，決算和預算要對應，就會要求決算也要用收付實現制編制。

“我國預算還是現收現付制，如果核算是權責發生制，就可能會導致對不上。”她說。

這將會對政府會計提出很高的要求。徐曙娜稱，相當于兩種會計核算都要在賬面上記錄清楚，才能夠出具兩份報告。“我認為，改革不會馬上實現權責發生制的預算，即便是美國，也不是權責發生制的預算，只有英國從預算到核算都采取了權責發生制。”

此外，還需較透徹了解單位資產。徐曙娜介紹說，目前我國權責發生制改革才剛剛開始，對之前資產情況不是特別了解，一下子改成權責發生制也適應不了。從國際情況來看，先把會計改成權責發生制。

她認為，從順序上來看，是先事業單位改革，后行政單位改革。“因為事業單位有很多成本是比較好核算的。”

“現在的企業是權責發生制，有些國家也在學，但畢竟政府和企業是不一樣的，有些能學，有些是不能學的。因為權責發生制要看收入和成本費用配比，相對來說，會計處理會難得多，我個人覺得，就不適合中國現在的環境下全面推權責發生制。”楊志勇表示。

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