政府會計核算制度或成三中全會議題 緩解年底突擊花錢

2013年10月17日 01:47
來源：第一財經(jīng)日報 作者：張靜

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政府會計制度改革提速求解“突擊花錢”

將進一步從收付實現(xiàn)制向權(quán)責發(fā)生制轉(zhuǎn)變，有望躋身三中全會議程

被寄予改革厚望的十八屆三中全會將于11月召開，據(jù)知情人士向《第一財經(jīng)日報》透露，政府會計核算制度有望躋身三中全會改革議題，未來我國的政府會計制度將進一步從收付實現(xiàn)制（亦稱現(xiàn)收現(xiàn)付制）向權(quán)責發(fā)生制（亦稱應(yīng)收應(yīng)付制）改革。

學(xué)界認為，這也是順應(yīng)了績效管理的要求，不過我國現(xiàn)階段難以立刻轉(zhuǎn)為完全的權(quán)責發(fā)生制，仍需循序漸進。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，權(quán)責發(fā)生制更強調(diào)效率，將有助于改變飽受詬病的“年底突擊花錢”局面，但也不能指望通過一項制度改革完全杜絕或者解決所有問題，同時，這一制度改革還要配套中期預(yù)算改革。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授徐曙娜認為，權(quán)責發(fā)生制將更好地反映政府成本，但能否解決“年底突擊花錢”的問題，更需要看資金是否會被要求當年花完，如果仍有進度要求，恐怕難以消解“年底突擊花錢”的沖動。

權(quán)責發(fā)生制改革順應(yīng)績效管理要求

權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制是兩種不同的會計核算制度。我國目前的行政單位基本采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，事業(yè)單位正在進行權(quán)責發(fā)生制的會計制度改革，但尚不完全，而在行業(yè)內(nèi)，僅醫(yī)院和出版社是以權(quán)責發(fā)生制為會計核算基礎(chǔ)。

對于這兩種制度的不同，徐曙娜介紹說：“我今天收到一筆錢，不管這筆錢是預(yù)付款或拖欠的，是不是應(yīng)該我今天收到的，今天收到就算今天的收入。支出也一樣，不管今天支付的是今年或明年的，都算是今天的支出。這就是收付實現(xiàn)制，又被稱為現(xiàn)收現(xiàn)付制；權(quán)責發(fā)生制則不同。今天收到的這筆錢要看是否應(yīng)該是今天收到的，確切來說，今天發(fā)生了業(yè)務(wù)才算收支。所以權(quán)責發(fā)生制又被稱為應(yīng)收應(yīng)付制、應(yīng)計制。”

“權(quán)責發(fā)生制更多強調(diào)效率，現(xiàn)收現(xiàn)付制就是按部就班實現(xiàn)。”楊志勇解釋說。

據(jù)專家介紹，政府會計核算機制有四種方式，一種收付實現(xiàn)制，一種是權(quán)責發(fā)生制，還有兩種是介于這兩者之間的，稱為更正后或修改過的收付實現(xiàn)制和更正后或修改后的權(quán)責發(fā)生制。

事實上，向權(quán)責發(fā)生制方向行進的會計制度改革并非“突發(fā)”，早在2000年左右，現(xiàn)任財政部部長樓繼偉仍是財政部副部長時，就已提出并在官方和學(xué)界開始討論，現(xiàn)在的討論是當年的延續(xù)。

2009年8月，財政部發(fā)出《醫(yī)院會計制度》（征求意見稿）和《高等學(xué)校會計制度》（征求意見稿），權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的會計核算制度首次被確定，并被認為叩響了公共部門會計制度變革大門，將會引起會計制度變革。

對于我國目前的政府會計制度，學(xué)界基本認為并非“非黑即白”的，既不是百分百的收付實現(xiàn)制，也不是百分之百的權(quán)責發(fā)生制。楊志勇認為，進一步推進改革后，最后也應(yīng)該是更改后的權(quán)責發(fā)生制，而不會是完全的權(quán)責發(fā)生制。

2009年新的會計制度實施后，醫(yī)院會計制度相對清晰，自有資產(chǎn)的會計核算制度是權(quán)責發(fā)生制，財政撥款則采用收付實現(xiàn)制核算。

“我國目前既不是百分百的收付實現(xiàn)制，也不是百分百的權(quán)責發(fā)生制，國家有向權(quán)責發(fā)生制改革的跡象，但從現(xiàn)實的事業(yè)單位會計制度改革來看還不是很徹底，行政單位的改革還沒看到。”徐曙娜介紹說。

學(xué)界認為，權(quán)責發(fā)生制能夠清晰反映成本，順應(yīng)了績效管理要求。徐曙娜認為，完美的權(quán)責發(fā)生制改革應(yīng)如英國式的，決算和會計核算制度都是權(quán)責發(fā)生制，出具（決算）報告的時候有權(quán)責發(fā)生制和現(xiàn)收現(xiàn)付制兩份報告。“不過我們距離這步還很遙遠，現(xiàn)在正慢慢開始做。”

能否緩解“年底突擊花錢”？

說到財政管理問題，“年底突擊花錢”是被長期詬病卻又難以解決的問題。對于能否通過改革會計制度來解決這一問題，接受本報采訪的學(xué)者均認為，難以通過一項制度改革徹底解決問題，但通過良好的設(shè)計可以在一定程度上緩解這一問題。

今年9月公布的央行貨幣統(tǒng)計顯示，8月政府存款余額為37140.37億元，已連續(xù)4個月超過3萬億。政府存款也叫國庫存款，集中了稅收收入、非稅收入、基金收入和央企紅利上繳收入，其中非稅收入等通過過渡賬戶最終匯總到國庫。

根據(jù)慣例，政府存款呈現(xiàn)“中間高”的規(guī)律，8月~11月均為政府存款高峰期。隨著年末將近，為了完成年度預(yù)算支出的要求，往往會在最后一個季度出現(xiàn)“突擊花錢”的局面。

學(xué)者認為，“年底突擊花錢”與制度設(shè)計有關(guān)系，如果下?lián)艿目铐棽辉诋斈昊ㄍ辏瑫绊懙诙甑念A(yù)算基數(shù)或者會被收回，就會產(chǎn)生很強的“突擊花錢”動力。

徐曙娜認為，即便改成權(quán)責發(fā)生制，如果最后不花完額度會被收回，那用哪一種會計制度，都會有“突擊花錢”的問題，這與會計核算制度關(guān)系不大。

楊志勇則認為，如果改成權(quán)責發(fā)生制，不一定能夠完全杜絕“年底突擊花錢”的狀況發(fā)生，但是可能就不用“為花錢而花錢”。

“如果是現(xiàn)收現(xiàn)付制，年度撥款的錢到了12月31日沒有花完，可能要么錢會被收回，要么影響下一年的基數(shù)。如果是權(quán)責發(fā)生制，這就不只是看現(xiàn)在，而是看全項目，但是這其中要配套中期預(yù)算的改革，看預(yù)算不只是看年度，還要看三年中期預(yù)算。在三年時間里面看項目就會更清楚。”楊志勇說。

楊志勇認為，雖然一個制度不能解決所有問題，但至少能夠緩解“年末突擊花錢”的問題。“項目預(yù)算本來是跟項目走的，權(quán)責發(fā)生制，很多東西都能說得比較清楚，如果不是權(quán)責發(fā)生制，比如到了年末就可能強制要把錢花掉或者過度強調(diào)執(zhí)行進度，就會浪費了。”楊志勇說。

財政管理難度將加大

不過，單一權(quán)責發(fā)生制的會計核算制度也并非盡善盡美，因為反映的是應(yīng)計而非現(xiàn)計情況，現(xiàn)金流量的不可觀就是其主要缺陷。

為了彌補權(quán)責發(fā)生制的缺陷，企業(yè)會計往往會提供一份現(xiàn)金流量表，來彌補看不出現(xiàn)金流情況的缺陷。我國醫(yī)院會計也是如此，自有資金采用權(quán)責發(fā)生制，但也需要編制現(xiàn)金流量表來看清資金情況。

“用現(xiàn)金流量表來彌補權(quán)責發(fā)生制的缺陷，但現(xiàn)金流量表不是按提供公共服務(wù)種類歸集支出，跟預(yù)算管理肯定會有一些脫節(jié)。”徐曙娜表示。

而向權(quán)責發(fā)生制改革，在我國預(yù)算現(xiàn)在仍是收付實現(xiàn)制的情況下，如何讓預(yù)算和決算對應(yīng)起來，將使得財政管理變得比較復(fù)雜，這將成為此項改革的難點所在。

徐曙娜介紹，財政資金基本都是現(xiàn)收現(xiàn)付制，因為財政預(yù)算是現(xiàn)收現(xiàn)付制的，所以財政撥款后的會計核算制度如果采用權(quán)責發(fā)生制，就無法與預(yù)算對應(yīng)，從財政管理角度來看，決算和預(yù)算要對應(yīng)，就會要求決算也要用收付實現(xiàn)制編制。

“我國預(yù)算還是現(xiàn)收現(xiàn)付制，如果核算是權(quán)責發(fā)生制，就可能會導(dǎo)致對不上。”她說。

這將會對政府會計提出很高的要求。徐曙娜稱，相當于兩種會計核算都要在賬面上記錄清楚，才能夠出具兩份報告。“我認為，改革不會馬上實現(xiàn)權(quán)責發(fā)生制的預(yù)算，即便是美國，也不是權(quán)責發(fā)生制的預(yù)算，只有英國從預(yù)算到核算都采取了權(quán)責發(fā)生制。”

此外，還需較透徹了解單位資產(chǎn)。徐曙娜介紹說，目前我國權(quán)責發(fā)生制改革才剛剛開始，對之前資產(chǎn)情況不是特別了解，一下子改成權(quán)責發(fā)生制也適應(yīng)不了。從國際情況來看，先把會計改成權(quán)責發(fā)生制。

她認為，從順序上來看，是先事業(yè)單位改革，后行政單位改革。“因為事業(yè)單位有很多成本是比較好核算的。”

“現(xiàn)在的企業(yè)是權(quán)責發(fā)生制，有些國家也在學(xué)，但畢竟政府和企業(yè)是不一樣的，有些能學(xué)，有些是不能學(xué)的。因為權(quán)責發(fā)生制要看收入和成本費用配比，相對來說，會計處理會難得多，我個人覺得，就不適合中國現(xiàn)在的環(huán)境下全面推權(quán)責發(fā)生制。”楊志勇表示。

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