地方政府也是新土改贏家

2013年11月19日 07:29
來源：鳳凰財經綜合

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據FT中文網文章，學者分析稱，地方政府也是新土改贏家。以下為全文：

中共十八屆三中全會通過的全面改革方案中，土地制度改革主要包括兩方面：一是征地制度以及建設用地增值收益的分配變革；二是農村承包土地使用權合法流轉的問題。二者核心目的都是使農民收入有顯著提高。若實現得好，這輪土改也將為農業現代化和規模化經營打下基礎。

新一輪土改將會帶來的投資機會

從政策導向上看，新一輪土改會主要有三大影響：

第一是城市存量土地的優化利用。《決定》強調“從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率”。這意味著地方政府征地會更加困難，會倒逼地方政府著眼土地存量，提高城市土地利用率，通過城市更新，在騰籠換鳥中發展低污染、低能耗，具有高附加值的產業項目，尤其是促進現代服務業的發展，來一場城市內的“土地改革”。手上持有大量建設用地的上市公司有望這個過程中獲得資金補償或資產重組的機會。

被過濾廣告與此同時，環保壓力也將推動“后工業化”改造。不符合節能減排要求的工業污染項目，將成為首先清理的對象。除了鋼鐵行業產能淘汰和節能減排之外，其他如有色金屬、化工、水泥等高污染產業未來很可能都將進入加速調整的范圍。尤其是城區內占地面積大，土地產出效率低以及污染嚴重的工業企業將加速外遷和轉型。

由此可見，從事工業用地調整、環保搬遷、城市運營、棚戶區改造、土地一級開發的企業，以及擁有較多土地資產的轉型傳統企業，都存在投資機會。

第二是農地流轉和農業規模化經營。此前與土地相關的法律法規規定：“農村土地屬于農民集體所有，農民集體擁有土地的使用權、收益權和轉讓權”。這是一種不完全的土地所有制，存在土地權益不明的弊端。此次改革明確了農民個體對承包地的“占有權”以及相關的產權抵押、擔保等權能，進一步確立了農民的土地權利。

隨著農地及其經營價值得到體現，擁有農地資源的上市公司估值將會提升。同時，土地流轉能促進規模化經營，提升生產效率，改善農業產業盈利。另一方面，規模化經營會帶來農業生產集成化、勞動過程機械化和生產經營信息化，提高農村對基礎設施、科技投入等的要求。這將惠及從事農田水利建設、農業機械農資產業鏈、農業服務流通的上市公司。

第三是集體建設用地的直接入市。《決定》明確提出要“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地同等入市、同權同價”。可以預見的是，集體經營性建設用地流轉會逐步放開，同時建立起流轉環節的稅費體系，政府將從收取土地出讓費轉為收取土地流轉稅。

土地自由流轉會增加地方政府稅收收入

土地改革的核心理念是改計劃配置為市場配置，否則“新型城鎮化”極有可能會再次演化為地方政府的變相“圈地”。但集體建設用地的市場流轉必然損害地方政府獨家壟斷收益，而且也會動搖國民經濟“支柱行業”——房地產業的“獨家供應”，可以想見推進阻力巨大，存在中央與地方、政府與市場、房地產與金融的博弈。如何讓地方政府有動力來推動土地變革？如果給農民更多利益，又能否加速城市化進程呢？

目前，地方政府土地財政的收入主要來源主要有兩個：土地出讓收益和土地流轉的交易稅費。

據測算，在從1999年到2011年的13年中，土地出讓收入累計為12.9萬億。但在剔除征地和拆遷補償費用等成本后，再刨去用于城市建設、廉租房建設、農村基礎設施建設、農村教育、農田水利建設等必須支出外，留給政府的可用資金其實并不多。

但近些年，土地流轉環節的稅費收入正呈現逐年攀升態勢，在地方財政收入中的占比也不斷提高。土地流轉的交易稅費，主要包括城鎮土地使用稅和土地增值稅。前者屬于存量資源稅，隨著土地的不斷開發、流轉使用，這塊稅收會不斷增加。后者屬于流轉稅，由于土地流轉與政府是否是參與一方無關，如果將土地交由市場自由流轉，對于地方政府而言，交易稅費只會增加。2012年城鎮土地使用稅收入達到1542億元，土地增值稅收入達到2719億元，土地相關稅收累計超過6000億元，占到地方財政收入的近7%。此外，一旦房產稅開征，也將為地方政府提供新的稅收來源。

改革方案中提到“發揮中央和地方兩個積極性”和“建立事權和支出責任相適應的制度”，實則將為地方在土地流轉各個環節上更多地分享稅收打下基礎。可以說，當前模式下的“土地財政”已經到了被終結的階段。未來地方政府將從高度依賴土地出讓金，轉向收取房產稅和土地流轉交易稅費，同時輔以債券融資和其他融資模式。地方政府從土地經營者，轉向土地市場的監管者和公共政策制定者。

鑒于集體建設用地的自由流轉能為地方政府稅收增加新的來源，新一輪土地改革的最大利益障礙事實上已經破冰。具體而言，解決地方政府“新型城鎮化”的資金困境，可以從以下幾個方面入手：一是，建立城鄉統一的建設用地流轉市場以及相應稅費體系；二是，計劃開征財產稅，包括房產稅和遺產稅，其中的重點是房產稅的推廣；三是，完善財政轉移支付制度，增強地方政府支出責任與財力的匹配度。（文/中國東方證券首席經濟學家邵宇）