人如何城鎮化

中央城鎮化工作會議2013年12月12日至13日在北京與中央經濟工作會議套開，將“新型城鎮化”這一總理就任后就一直熱倡的政策概念，正式帶入了規劃和落實層面。

根據這次會議透露的信息，此輪城鎮化政策的兩大主要內容是，以解決目前半工半農的農民工市民化身份為主要對象的“人的城鎮化”，和以規劃約束、平衡區域分布、集約、綠色等提高質量為目標，解決目前中國粗放式和不平衡的城鎮化現狀。

此前，影響深遠的十八屆三中全會出臺的大量政策中，新型城鎮化和農村土地改革這兩個互相聯系的政策議題也是令輿論產生最大想象空間的議題。圍繞它們，經濟界和政策解讀者們預想出了種種異常美好宏大的前景，包括，幾億農民工市民化可能帶來的天量投資和消費支出；農民退出農村后，資本接手農地可能帶來的規模化集中經營效益；大量宅基地可買賣后，城鎮建設用地海量增加等等。巨額投資、消費和土地，這些最令當前市場興奮的詞語組合在一起。

然而，剝開許多似是而非的話語，認真分析可以發現，此輪城鎮化仍有需要引起重視的結構性問題。

調結構，提質量

按照官方統計，中國2012年的城鎮人口已達7.1億，城鎮化率52.6%，基本達到世界平均水平。而且每年持續有1000多萬人口從農村轉移到城鎮，未來較長一段時期城鎮人口還將增加3億左右。

中國城鎮化的規模，在世界發展史上是空前的。對這一巨大潮流進行一定規劃和管控，對于執政黨和中央政府而言，是現實需要。

目前中國的城市化的主要問題包括，土地財政沖動下，土地城鎮化大于人口城鎮化，出現了一系列鬼城、空城；農民工收入不足以支撐其在大中城市和沿海地區等就業地的完整生活，呈現出典型的半工半農家庭結構，引起留守兒童和留守老人等社會問題；城市化人口主要集中在特大城市和東南沿海等發達地區，出現了擁堵污染等大城市病等。

為應對這些問題，中央城鎮化會議給出的解決方案是，推進已在城內穩定就業和生活的農民工市民化；提升已經高度發達的東部城市的質量；同時，通過三橫兩縱的城市群規劃，從政策導向上支持人口向中西部城市群、中小城市和小城鎮分散，減小發達地區城市人口壓力。這些都可以用“調結構、提質量”兩點來概括。

國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬在接受《南風窗》采訪時，將此輪新型城鎮化政策的未來路徑概括為四個方面，即以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以提高城市綜合承載力為支撐，以制度改革為保障。

英文中，“城鎮化”與“城市化”是同一個詞，即urbanization。特別地要用上“鎮”之一字，反映決策層希望主體農民工所留區域之一是中小城市和中心鎮，不到已經過分擁擠的大城市中“添堵”。這正與“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”的戶籍改革政策相匹配。

按照會議要求，城鎮建設用地、特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，并相當引人注目地提出，要實行差別化的落戶政策，“加強中西部地區重大基礎設施建設和引導產業轉移”。最近大規模的投資西部鐵路，顯然亦是整體戰略的一部分。從國家層面上，城鎮化戰略具有了整個國家空間結構布局的考量。

引導人口向中西部城市城鎮化，改善目前過于集中的城市化趨勢，聽起來不錯。在北上廣之外，尋找中國經濟增長的“第四極”，也曾是上屆中央領導集體的重大構想。但是，如何能保證人口真正向這些地區集聚，并非易事。北上廣等一線城市以及長三角、珠三角等地區仍然是較高收入就業和經濟機會的首選。此前的“東北大開發國策”和“京津冀一體化”戰略，都沒有根本改變這個態勢。

目前這種與中國城鎮化大勢“逆襲”的愿想，能有多大實現機會，尚存疑問。

三個“1億人”

從中央決策層的角度來看，一個重大結構性矛盾是，中國有2.6億農民工已經進城。此次出臺整體城鎮化政策的過程中，中央官員和接近決策層的專家一直強調，新的城鎮化戰略是“人的城鎮化”，以打壓一聽到“城鎮化”概念就征地建房，讓農民“上樓”的各地風潮。

2013年12月24日閉幕的中央農村工作會議，細化地提出了3個“1億人”的城鎮化具體政策內容，即“到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，約1億人口的城鎮棚區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化，推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成”。

這些具體的政策中，棚戶區改造相對而言較易完成。而進城農民工落戶城鎮和中西部地區的城鎮化，變數較大。

在“市場化”和“規模經營”的輿論中，許多人希望以“增加農民財產性收入”為名，讓農民賣掉在農村的宅基地和農地，拿著啟動資金進城消費。

將戶籍和社會保障作為農民工市民化的主要政策施力點，似乎設定了一個前提，即目前中國城市化質量不高的主要原因是城鄉分割的二元體制造成的。

而現實是，低工資和高城市化生活成本，才是農民工無法在城市正常生活的根本原因。低端工業品的低利潤，不足以支持工人在就業地完整的家庭生活，必須加上其家庭成員的另一半在農村務農收入，才能構成一個相對可持續的小康生活—長期研究“三農”問題的華中科技大學教授賀雪峰將這種半工半農的結構稱為中國農民工家庭的典型結構。

某種意義上，所謂的農民工進城，絕大部分該進的都進了，落不落戶，他們都基本生活在就業地的城鎮之中，只在春節或年紀較大后才會回到鄉村。解決半工半農問題，很大程度上是解決農民工父母和子女的進城問題。

如果只是試圖通過外在的政策，將無法正常在城市完整生活的農民工家庭從形式上轉移進城，失去鄉村作為退路，其結果很可能是將城鄉二元結構轉變為城里的二元結構，產生拉美式的城市貧民窟。

更重要的是，一些中老年農民留在農村，可以從事農業生產，而一旦進城，城里能否提供這樣大量的工作，是一大挑戰。而資本下鄉可能進一步推高農產品價格，使得城市生活的成本更高。

目前，僅有少量技術工人的工資能夠超過所謂“白領”等一般辦公室人員，以及一些外來經商活動，收入較好的人口，有望成為此輪城鎮化的目標人群。現實是，如果收入能夠支撐正常生活，他們一般自己會主動將家里的老人和孩子接來同住，生活在當地穩定下來。現在的“城鎮化”政策，很難說對他們有何實質性影響。