著眼點在推動地方財政體制重大改革

2011年10月24日 04:17
來源：上海證券報 作者：易憲容

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已討論多年地方政府自行發債的大門終于打開了。

有媒體披露，《2011年地方政府自行發債試點辦法》(以下簡稱為《辦法》)主要在于應對即將到來的地方政府集中到期償還債務的高潮。如果不能在債務第一波高峰來臨之前允許地方政府自行發債務，那很可能地方政府不少在建項目資金突然斷流，把地方政府融資平臺潛藏的巨大風險完全暴露出來，從而引發地方政府債務危機及中國銀行危機、金融危機、經濟危機等。

不過，筆者理解，《辦法》的出臺估計并非僅是一項化解地方政府短期的融資的方式。或主要是為了解決即將集中到期的地方政府債務償還的問題，而可能是通過這個試點來解決當前地方財政來源的結構性問題。因為，就《辦法》所試點的地方來看，是國內經濟最為發達及財政狀況最好的。這些省市的財政狀況一向良好，根本不存在集中到期債務償還的違約問題。假定這些地方財政狀況不好，在《辦法》額度內自行發債，與這幾個地方財政要支出的項目比也是杯水車薪。因此，這幾個經濟發達的省市自行發債，更主要是通過這種試點取得經驗后對國內地方財政體制進行重大改革。

對于地方政府自行發債，有人認為關鍵在于控制風險，避免地方官員在獲得發債權之后，不計風險和后果，濫用發債權；也有人質疑這種地方政府自行發債的合法性。對于地方政府自行發債，這些問題自然是重要的。如果這種債券發行由中央財政擔保，那么地方政府把這種發債額度使用到極致是必然的。還有，作為一項重大財政體制改革，僅是以試點的方式來推行，也是缺乏法理上的基礎。

不過，在筆者看來，這些還不是《辦法》所面臨的問題中最為重要的方面。因為，在近十年間，隨著金融市場發展及金融工具增加，為了短期的GDP快速增長，每一級的政府無不在其權力范圍內過度使用各種信用工具。而從已有經驗來看，哪個地方政府能把不同的金融工具使用到極致，哪個地方的GDP就能有更快的增長。特別是2008年9月美國金融危機之后，這種觀念更是深入到每個政府官員的頭腦中。大家可以看到，早兩年，地方政府融資平臺之所以能快速增長，就與這種融資理念有關。據查，對于地方政府融資平臺近11萬億元的貸款，地方政府基本上沒有將其考慮在到期償還的范圍內。如果是這樣，建立任何地方政府的債務償還風險管理體系也都可能鞭長莫及。比如，各地的土地出讓金的監督使用風險，不也是有一套風險約束管理制度嗎？但這些制度對地方政府約束力多強呢？這些年來地方政府對土地財政的強激勵從未減弱過。

還有，近些年來，地方政府的公共項目支出都在成倍增長，地方政府公共財政支出的規模越來越大。這僅是在城市化的快速進程中推動公共財政支出快速增長嗎？可以說，在中國，無論經濟富裕的地方還是落后的地方，幾乎所有地方政府都對城市基礎設施粗放型的經營特別感興趣。因此，全國各地的大中小城市的街道越修越寬，城市基礎設施越修越多，其造價也越來越高。這樣，不僅當地GDP上去了，政府官員的業績上去了，而且也給這些官員提供了巨大的尋租空間。很清楚，如果地方政府粗放型的城市化經營理念不改變，或整個城市基礎設施建設低效率現象不扭轉，那么，僅僅依靠地方債風險控制機制的制衡是無濟于事的。

應該看到，隨著房地產市場調整，地方政府的“土地財政”風險將逐漸地暴露出來。地方政府自行發債是化解其風險的一種方式，而且這種化解方式需要一系列制度安排來保證，否則，它或將制造另外一波金融風險。而且，要解決地方政府的土地財政問題，還得對現有房地產稅收制度、土地出讓金制度、公共財政制度、政府官員的考核制度及政治民主制度等多方面入手，進行重大制度改革。只有這樣，才能建立起地方政府自行發債風險管理與制衡配套機制，保證地方政府在保障民生的前提下有效運行。可見，地方政府債自主發行不僅在于試點，更重要的是要借此東風著手一系列重大制度改革，并由此真正建立起公共財政均等化的現代財政制度。

(作者系中國社會科學院金融研究所研究員)