地方自行發債“破冰”意義重大

2011年10月26日 05:35
來源：證券時報 作者：陳 偉

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日前，財政部通知，上海、浙江、廣東、深圳獲準開展地方政府自行發債試點。我們認為，從2009年財政部代地方政府發債到近期財政部允許部分地方政府自行發債，這一舉措不僅在當前經濟弱勢拖累各地債務壓力情況下，有著短期拓寬地方政府資金來源，化解債務風險的現實意義，更為重要的是可進一步推動地方政府自主發債的進程，從而成為加快我國財稅改革、信用體系建設、金融市場改革等的推手。

今明兩年將是地方政府償債的高峰期，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元；其中，43%的債務將在今明兩年內集中到期，預計達4.6萬億元，而今年則達到2.6萬億元，是債務風險最大的一年；另一方面，2010年占地方財政收入76%的土地出讓金收入今年以來隨著地產調控的強化增速明顯放緩，這無疑會使得地方政府今年在應付各種剛性支出方面捉襟見肘。

此時允許地方政府自行發債試點，無疑可以緩解地方財政的緊張，增強地方財政支出能力，如在此政策助力下，地方融資平臺貸款的償付能力有望提高，地方政府保障房投資可以加快，從而改變部分地方政府由于缺錢而使得保障房開工后難以施工的局面。

這次試點選擇的都是經濟發展較快、財政收入平穩增長、財政還款能力比較強的東南部省市，因此對于真正緩解中西部地區的債務風險實質意義有限。

盡管如此，它對于各方面的影響卻十分重大。

首先，在此四地區試點發債完成后，還將有更多的地方政府可以通過金融市場發債來解決財政支出問題，而這對于規范地方政府的財政管理體系具有重要意義。如地方政府當前過多依賴不透明和隨意性較強的中央專項轉移支付解決財務支出的問題有望緩解，地方政府將可以更加自主地根據本地財政事務需求通過市場化的方式舉債，而這種激勵約束相容的機制無疑有利于促進地方政府財政支出的效率提高；再如，當前地方政府過度地依賴土地出讓金獲得財政收入，通過地方債發行可緩解土地財政依賴度，從而化解土地財政收入和房地產調控壓力之間矛盾，促進地方政府更重視當地經濟發展方式的轉變。

其次，大規模的地方政府債券自行發行，還有利于促進地方政府信用體系的建設。如《辦法》規定，應“及時披露本省(市)經濟運行和財政收支狀況等指標”。這表明地方政府要自行發債，就必須增強政府信息的及時性、透明度，而這無疑有利于增強社會對政府行為的監督，政府的信用水平也將得到市場化的檢驗。

此外，由大規模地方政府債券發行催生的地方政府信用體系的建立也將對我國金融市場的改革和經濟結構的調整產生積極的意義。如傳統不透明的地方融資平臺貸款規模將會逐漸減少，我國地方政府主要憑借貸款來推動投資項目建設的路徑依賴將會減輕，而這有利于降低我國貨幣增速，降低我國中長期通脹壓力；一個信息更為透明的地方債券融資市場將因此而壯大，我國金融市場的結構也將因此向更有效率、更有彈性的方向演進，從而也將有利于我國金融系統的穩定和經濟結構的轉變。

當然，以上機制作用的發揮也要求我國其他政治經濟領域的配套改革，如為控制地方政府短期行為和濫發公債，還需要建立約束監控機制，如地方人民代表大會應對地方公債的發行規模、使用方向、還本付息等享有審查權和監督權；再如當地方政府有了更多自主發債的權力后，中央政府宏觀調控經濟的方式也將只能采取更多市場化的手段，由此推進諸如利率市場化方面的改革等。