地方自行發(fā)債應(yīng)“戴著鐐銬舞蹈”

2011年10月29日 02:55
來源：京華時(shí)報(bào) 作者：李長安

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市場上議論已久的允許地方政府自主發(fā)債的消息，終于得到了管理層的正式開閘放行。近日，財(cái)政部發(fā)布消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年在上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。27日晚，廣東率先公布地方自行發(fā)債時(shí)間表。筆者認(rèn)為，允許地方政府自行發(fā)債融資，不僅是地方政府發(fā)債模式的新探索，也是理順中央和地方關(guān)系、減輕地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要舉措；有必要給其戴上“鐐銬”，讓其在監(jiān)管下運(yùn)行。

事實(shí)上，早在該辦法正式發(fā)布之前，浙江省就已經(jīng)先行一步，開始了自主發(fā)行地方債券的嘗試。而早在2009年，國務(wù)院原則上同意了地方發(fā)債，但必須由中央代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。今年初，財(cái)政部開始研究考慮“讓地方自行發(fā)債”。今年7月，國務(wù)院常務(wù)會議曾表示將研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

管理層之所以這么急迫地推出地方政府自行發(fā)債，主要原因是為了應(yīng)對即將到來的地方償債高峰。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前地方政府債務(wù)余額高達(dá)10.7萬億元，而今明兩年將迎來地方政府債務(wù)償還的高峰期，兩年債務(wù)到期預(yù)計(jì)達(dá)4.6萬億元，占到總債務(wù)余額的40%多。不僅如此，在緊縮政策的打壓下，地方政府的土地財(cái)政大大縮水，融資渠道狹窄并且融資成本大幅上升。此時(shí)允許地方政府自行發(fā)債，無疑是一種雪中送炭之舉。

但是應(yīng)該看到，管理層在地方自行發(fā)債問題上一直持慎重態(tài)度，就是因?yàn)閾?dān)憂風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。一方面，由于最終擔(dān)保人為中央政府，在約束機(jī)制尚不健全的情況下，地方政府極容易出現(xiàn)“敗德”的風(fēng)險(xiǎn)，即便出現(xiàn)呆賬爛賬，最后總是由中央政府買單。另一方面，挪用更改融資用途，扭曲發(fā)債的根本目的。雖然各地都宣稱發(fā)債融資主要是投向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通等重點(diǎn)民生工程，但由于這些項(xiàng)目本身大多屬公益事業(yè)，盈利性差，回款能力弱，在還本付息的壓力下，難保地方政府不將資金投向其他盈利性的項(xiàng)目，從而產(chǎn)生與民爭利的結(jié)果。

從該辦法的規(guī)定中我們可以看出，管理層在風(fēng)險(xiǎn)控制方面還是頗費(fèi)心機(jī)的。比如選擇的試點(diǎn)地區(qū)都是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，償債能力強(qiáng)。同時(shí)，辦法還對地方政府發(fā)行的政府債券類型及期限結(jié)構(gòu)比例作了規(guī)定。此外辦法還規(guī)定，試點(diǎn)省(市)應(yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制，在規(guī)定時(shí)間將財(cái)政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財(cái)政專戶。

值得注意的是，辦法還沿用了過去的做法，規(guī)定試點(diǎn)省(市)政府債券仍由財(cái)政部代辦還本付息。這等于只是將發(fā)行環(huán)節(jié)的權(quán)力下放給了地方，但還本付息這個(gè)關(guān)鍵責(zé)任仍與中央政府的信譽(yù)掛鉤在一起。這就說明，這個(gè)辦法有可能使中央和地方的權(quán)利和責(zé)任依然處于不對等的地位。此外，由于公益性的民生工程本身不具備盈利性，還要防止出現(xiàn)借民生工程趁機(jī)對教育、醫(yī)療衛(wèi)生和交通等項(xiàng)目漲價(jià)或高收費(fèi)的情況出現(xiàn)，扭曲了民生工程的本來意義。

除了上述相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制外，還有必要將地方發(fā)債規(guī)模納入當(dāng)?shù)氐念A(yù)算管理體制之中，接受當(dāng)?shù)厝舜蟮谋O(jiān)督。要盡快建立健全相關(guān)的責(zé)任追究制，對挪用濫用籌集資金、違規(guī)擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模等行為導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，決策者要承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任。

因此，只有給地方自行發(fā)債戴上必要的“鐐銬”，讓地方債在完善的監(jiān)管機(jī)制下運(yùn)行，才能發(fā)揮其籌集補(bǔ)充地方政府財(cái)力不足、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能，又能起到化解地方債務(wù)危機(jī)、深化財(cái)政體制改革的作用。