地方自行發債應“戴著鐐銬舞蹈”

2011年10月29日 02:55
來源：京華時報 作者：李長安

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市場上議論已久的允許地方政府自主發債的消息，終于得到了管理層的正式開閘放行。近日，財政部發布消息稱，經國務院批準，2011年在上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。27日晚，廣東率先公布地方自行發債時間表。筆者認為，允許地方政府自行發債融資，不僅是地方政府發債模式的新探索，也是理順中央和地方關系、減輕地方債務風險的必要舉措；有必要給其戴上“鐐銬”，讓其在監管下運行。

事實上，早在該辦法正式發布之前，浙江省就已經先行一步，開始了自主發行地方債券的嘗試。而早在2009年，國務院原則上同意了地方發債，但必須由中央代理發行，列入省級預算管理。今年初，財政部開始研究考慮“讓地方自行發債”。今年7月，國務院常務會議曾表示將研究建立規范的地方政府舉債融資機制。

管理層之所以這么急迫地推出地方政府自行發債，主要原因是為了應對即將到來的地方償債高峰。有關數據顯示，目前地方政府債務余額高達10.7萬億元，而今明兩年將迎來地方政府債務償還的高峰期，兩年債務到期預計達4.6萬億元，占到總債務余額的40%多。不僅如此，在緊縮政策的打壓下，地方政府的土地財政大大縮水，融資渠道狹窄并且融資成本大幅上升。此時允許地方政府自行發債，無疑是一種雪中送炭之舉。

但是應該看到，管理層在地方自行發債問題上一直持慎重態度，就是因為擔憂風險難以得到有效控制。一方面，由于最終擔保人為中央政府，在約束機制尚不健全的情況下，地方政府極容易出現“敗德”的風險，即便出現呆賬爛賬，最后總是由中央政府買單。另一方面，挪用更改融資用途，扭曲發債的根本目的。雖然各地都宣稱發債融資主要是投向教育、醫療衛生、交通等重點民生工程，但由于這些項目本身大多屬公益事業，盈利性差，回款能力弱，在還本付息的壓力下，難保地方政府不將資金投向其他盈利性的項目，從而產生與民爭利的結果。

從該辦法的規定中我們可以看出，管理層在風險控制方面還是頗費心機的。比如選擇的試點地區都是經濟較為發達的地區，經濟實力雄厚，償債能力強。同時，辦法還對地方政府發行的政府債券類型及期限結構比例作了規定。此外辦法還規定，試點省(市)應當建立償債保障機制，在規定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。

值得注意的是，辦法還沿用了過去的做法，規定試點省(市)政府債券仍由財政部代辦還本付息。這等于只是將發行環節的權力下放給了地方，但還本付息這個關鍵責任仍與中央政府的信譽掛鉤在一起。這就說明，這個辦法有可能使中央和地方的權利和責任依然處于不對等的地位。此外，由于公益性的民生工程本身不具備盈利性，還要防止出現借民生工程趁機對教育、醫療衛生和交通等項目漲價或高收費的情況出現，扭曲了民生工程的本來意義。

除了上述相關的風險防范機制外，還有必要將地方發債規模納入當地的預算管理體制之中，接受當地人大的監督。要盡快建立健全相關的責任追究制，對挪用濫用籌集資金、違規擴大發債規模等行為導致的債務風險，決策者要承擔相應的行政和法律責任。

因此，只有給地方自行發債戴上必要的“鐐銬”，讓地方債在完善的監管機制下運行，才能發揮其籌集補充地方政府財力不足、促進地方經濟社會發展的功能，又能起到化解地方債務危機、深化財政體制改革的作用。