2011年03月07日 07:26
來源：《新世紀》周刊

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人大代表不應僅僅充當參謀、顧問的角色，更應該加強問責的功能，改善中國的經濟決策

黃益平

一年一度的全國“兩會”正在北京召開。今年全國人大將審議通過的“十二五”規劃綱要舉世矚目。許多人大代表和政協委員在赴京以前，準備了許多提案。據媒體報道，全國人大代表、娃哈哈董事長宗慶后就房屋70年產權、上市公司分紅、改變收入分配、降稅減負、國有企業員工持股等問題準備了18項提案。過去的經驗表明，代表和委員提出的提案，政府比較重視，有利于解決一些實際問題。

不過，人大代表致力于提政策建議，在一定程度上是把自己定位在政府的參謀和顧問的角色。這一功能固然重要，但是，作為全國人民的民意代表，人大代表更應該發揮對政府監督和問責的作用。吳邦國委員長在2010年的《全國人大常委會工作報告》中指出，詢問和質詢是人大對“一府兩院”(政府、法院和檢察院)實施監督的法定形式。與此同時，溫家寶總理也在《政府工作報告》中提出，要“創造條件讓人民批評政府、監督政府”。

這樣的舉措對于建設和諧社會意義重大。目前，老百姓對一些經濟政策意見比較大，尤其是多次提出的一些經濟政策最后落了空，政府既沒有說明原因，也沒有公開承擔責任。一些人認為，政府官員其實是做表面文章，也許他們內心里并不想改。至于不想改的原因，猜測就更多了。這種情形是有的，但往往是一種誤解，主要是因為信息不對稱。人大質詢可以幫助理清其中的一些鉗制因素。決策脫離實際，應該改進。政府部門不作為，官員就要承擔相應的責任。即使是客觀因素導致，起碼也可以讓老百姓明白個中緣由。

人大質詢是憲法賦予的權力

其實，中國的《憲法》明確地賦予了人大質詢政府的權力。1954年發布的《憲法》規定：“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。”不過，當時人大很少發揮質問的功能，到了“文化大革命”期間，質問也就更無可能。1978年修訂的《憲法》將“質問”改為“質詢”。1982年版的《憲法》則明確提出，全國人大及其常委會對“一府兩院”有質詢權，受質詢的機關必須負責答復。這實際是為人大行使監督權提供了法律依據，是決策民主化的重要一步。

不過，改革開放30多年來，人大基本上很少質詢政府部門。當然也有例外，比較著名的全國性案例有兩個：第一次發生在1980年，在第五屆全國人大三次會議北京代表團的小組討論會上，當時的清華大學校長劉達對寶鋼選址等問題向冶金工業部提出了質詢。第二次是在2000年，遼寧代表團代表聯名提出就煙臺“11·24”特大海難事故對交通部進行質詢。在這兩次質詢案中，冶金工業部和交通部負責人分別到場做了解釋和答復。也有法律專家指出，1980年的那次調查沒有被列為大會議程，在嚴格意義上不算質詢，最多只能算是詢問。但無論如何，全國人大問責已經有了先例。

地方人大監督政府的例子可能更多一些。比如，1994年，廣東省人大常委會何碧等21名委員曾提出過對省國土廳拒不執行地方性法規的質詢案。再如，2002年，湖北宜城人大常委會任玉國等6名委員曾對市政府植樹造林工作不力提出過質詢案。有些地方政府負責人甚至因此去職。

據我自己的觀察，大多數從地方到中央的人大代表，更多的是主動地與政府站在一起，頂多給政府提供一些建議。前幾年甚至有知名政協委員宣稱“我愛國，我不添亂，從不反對或棄權”。這樣的言行不足怪，因為許多代表和委員都是各個領域的代表人物，甚至是各級政府官員，多年受政府的培養。他們在無意中將給政府提意見、搞質詢當做了挑刺、唱反調。但是，這樣做對于提高政府的執政能力毫無益處。

每年“兩會”期間，代表和委員都會提出成千上萬項議案、提案，這些提案涉及國計民生的方方面面，對于改善政府的決策有很大的促進作用。前幾年，有許多議案、提案要求政府解決農民工子女就學的問題、欠發達地區經濟開發的問題、控制環境污染的問題，今年又有委員要求政府打擊拐賣兒童罪行，等等。這些問題通過代表和委員提出來，比較容易引起政府部門的重視，或許能夠得到解決。

民意代表作為傳遞民間意見的渠道，非常重要。但是，值得討論的是兩個問題，第一，民意代表畢竟不是政策專家，提案提出來了，若沒有問責制度，許多問題恐怕還是不了了之。第二，如果民意代表一味地把自己當做政府的參謀，代表人民監督政府的功能就會減弱。