公積金建保障房遭強烈質疑學者稱官方無權將私產公用

2010年08月15日 22:21《新世紀》周刊【大中小】【打印】共有評論0條

動用實為繳存人私產的公積金為保障房融資解渴，是不是一條可行的捷徑？

用公積金貸款填補資金的缺口，在不少專家看來，遠非“對癥下藥”。住房公積金結余滾存越來越大，各地政府“盤活”這筆巨資的努力從未停止。

本刊記者蘭方付濤 | 文

對于保障房建設資金緊張的銀川市而言，該市四個保障房建設項目獲得公積金貸款，無疑是一個好消息。

2010年8月5日，住房和城鄉建設部(下稱住建部)在其網站上公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設試點城市的名單。28個城市、3類保障房、133個項目入選，貸款額度約493億元。銀川市正是試點之一。

銀川市今年計劃開工建設數千套保障性住房。這不是一件容易的工作。寧夏住房和城鄉建設廳一位官員告訴本刊記者，除了廉租房有政府財政資金作保證，其他保障房都很難獲得商業貸款。“現在整個房地產的貸款規模都下來了，資金壓力很大。”

這種資金之困，各地相當普遍。中央政府正力促各地政府提供更多保障性住房，今年年初提出全年建成580萬套的指標。為此，地方政府甚至被要求簽“保證書”。然而，全年已經過半，尚無任何數據顯示今年全國保障房建設任務能如期完成。隨著保障房建設總量擴張，信貸收緊的調控手段也同時實施，各地保障房建設資金亦顯短缺。

銀川的保障房建設項目獲得公積金貸款，意味著地方政府保障房建設又增加一個資金渠道。但不少專家在接受本刊記者采訪時指出，用公積金貸款支持保障性住房建設不過是權宜之計。保障房和公積金二套制度能否如此“對接”，還需要更審慎的考量。

私產能否公用？

事實上，近年來，住房公積金的結余滾存越來越大，各地政府“盤活”這筆巨資的努力從未停止。

2008年底，這種努力上升到國務院層面，方向直指保障性住房建設投資。當年12月20日，國務院辦公廳下發《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》，明確“選擇部分有條件的地區進行試點，在確保資金安全的前提下，將本地區部分住房公積金閑置資金補充用于經濟適用住房等住房建設”。

2009年10月，七部委聯合下發《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，試點工作啟動。而此番試點名單的確定，意味著公積金拓寬用途的試點進入實施階段。

不過，上述種種努力始終都遭到輿論的強烈質疑。其論據的核心在于，公積金按其原本的制度設計，實際上屬于繳存人個人所有，是為“私產”。

回溯歷史，中國住房公積金制度始于1994年7月。一份名為《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，將住房公積金定位為“城鎮住房制度改革的一項基本內容”，成為住房分配貨幣化的重要形式。此后，中國陸續停止了企業單位的福利分房，試圖以單位和個人共同繳納的住房公積金來支付職工的住房需求。

這種“互助型”住房保障，運行機制并不復雜：繳存人向住房公積金管理中心繳存住房公積金，再由后者以住房公積金貸款的形式為繳存人的住房消費提供資金支持。其貸款利率，低于商業銀行住房貸款利率。

同時，根據2002年修訂的《住房公積金管理條例》，住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。

然而，據長期研究住房公積金制度的中國人民大學公共管理學院土地管理系博士后、時代九和律師事務所合伙人周威介紹，近年來，公積金增長速度遠不及房價，又有著嚴格的單筆貸款額度限制，難以給予購房人足夠資金支持。加之公積金在區域間不可流通、申辦程序繁瑣等制度本身的缺陷，金融優勢不明顯、市場推廣力度較弱等因素，公積金的使用率一直不高。

2008年，住房公積金的使用率僅72.81%，沉淀資金高達3193.02億元。由于公積金存款利率低于同期商業銀行的儲蓄存款利率，對于一時無法提取或借貸公積金的繳存人而言，每個月資金都在貶值。

因而，即使《住房公積金管理條例》對公積金的使用有著嚴格的限定，各地都在絞盡腦汁地拓寬公積金的使用范圍。寧波、天津、重慶、西安、秦皇島、長沙、合肥、廣西等地出臺了提取公積金治療大病的政策；一些地方也規定低保家庭可以用公積金支付子女的大學學雜費。此外，北京、上海等地也開啟了用公積金支付房租的試驗。

問題是，一紙行政指令，是否有權將繳存人所有的私產用于政府職責范圍內的保障房建設？

社科院經濟研究所一學者向本刊記者指出，在現有制度框架下，公積金管理中心不是金融機構，與繳存人的關系也非委托理財。作為一個行政事業單位，其角色僅是一個保管者，并沒有權限“挪用”繳存人的私人財產。“即使要用，也要問問繳存人是否同意。”

在不少專家看來，盡管用公積金看大病、付學費等做法，會在一定程度上削弱公積金的制度功能，但住房公積金的本質是強制性儲蓄，公積金的財產權益歸屬繳存者個人。在一定情況下，由繳存人用于自己及家庭所需，從法律關系上來說并無不可，也算是在不盡合理的制度下不得已的對策。

但當私產進入公域，則發生了本質性的變化。此前，《住房公積金管理條例》將本屬于繳存人所有的增值收益直接用于廉租房建設的規定，已引起頗多爭議，而現在要進一步動用本金，輿論反彈更為強烈。