北大教授周其仁疾呼：城鎮化要避免“大躍進”

2013年01月26日 08:50
來源：新京報 作者：蘭燕飛

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據中國社科院去年發布的《城市藍皮書》，2011年人口城鎮化率達到51.27%，城鎮常住人口首超農村常住人口，被視之為中國社會的一個轉折點。但也有學者質疑，有相當部分“城鎮人口”是“被城市化”的，從統計資料上看他們是城市人，但福利、住房、教育等都是農民工式的。

近日，國務院副總理李克強在一次考察調研時強調，中國的城鎮化要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，防止違反規律“人為造城”，以免出現“有城無市”和唱“空城計”，要為農業現代化創造條件、提供市場，讓新型城鎮化與農業現代化相輔相成。

該如何評估中國當前的城鎮化進程，是否存在違反規律的“造城”，下一步又該如何推進一個健康的城鎮化？新京報專訪北京大學國家發展研究院教授周其仁。

- 訪談嘉賓

周其仁 北京大學國家發展研究院教授

現狀 城鎮化“重地輕人”

城鎮化當然要有高樓大廈、地標建設、大型公共設施等，但前提是人和經濟活動的積聚。重視物理外觀的城鎮化很容易造成一個現象，就是“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”。土地的問題和改革的問題是連在一起的，不改革就不可能有健康的城鎮化。要把改革放到城鎮化的核心，這樣才能走出健康的城鎮化道路。

新京報：政府最近大力推進城鎮化，就你的研究而言，“城鎮化”該如何定義？健康的城市該有怎樣的指標來確立？

周其仁：城鎮化首先是人口居住模式的變化，從鄉村地區向城鎮聚集。簡單來說，多少人住在鄉村，多少人住在城鎮，這樣一個比例就稱為城鎮化率。而城鎮的特征就是人口密度比較高，經濟密度也比較高。

新京報：你在最近的一次演講中提出，城市化在本質上是自由及其權利保障的函數。有自由及其權利保障的發展，才有城市文明，才有城市形態的物理外觀。但是追趕型的后發國家推進城市化，很容易倒因為果，把城市化的物理外觀當作根本，以為占農地、蓋大樓、上項目就是城鎮化。按照相關數據，中國城鎮化率已經超過51%。在這過程中，是否存在你所說的“倒因為果”的問題？

周其仁：后發優勢也很容易變成后發劣勢。這些年我們經濟中確實出現一種苗頭，把城鎮建成區，把城區面積擴大，以為這就是城鎮化。如果僅把城區面積擴大，相應的人口卻沒有有效積聚，也沒有因此增加收入，擴大城區有什么用？不要簡單化了，以為城鎮化就是高樓大廈、地標建設、大型公共設施等，這些當然要有，但前提是人和經濟活動的積聚。

新京報：一些地方為了把人“湊”到城鎮，出現過“逼農民上樓”的現象，你怎么看？

周其仁：收入能增加，你不讓人家積聚，他住地下室也要來。收入的機會不增加，強搬到一起曬太陽，就不得人心了。所以發生“逼農民上樓”，這實際上還是追求“物理外觀”。農民進城不可能一步登天，需要一個過程。

重視物理外觀的城鎮化很容易造成一個現象，就是“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”。

之所以會發生這種現象，和我們國家轉型時期產權制度、戶籍制度、城市管理制度等，對權利的安排不合理有關。

比如，原來是農民的地，政府如果有新的用途，就要給人家一個交易的機會。即便是搞公共設施征用，也要看補償合理不合理，補償標準能不能彌補機會成本等。更何況很多情況下政府把農民的土地征來商用，為了賺錢，這個從公理上就講不通。

其實，土地的問題和改革的問題是連在一起的，不改革就不可能有健康的城鎮化。要把改革放到城鎮化的核心，這樣才能走出健康的城鎮化道路。

教訓 不能迷信行政權力和命令

過去國家工業化的出發點，甚至“大躍進”的出發點都沒有錯，但效果與意圖脫了節。主要就是體制機制不對頭，過分迷信物理外觀，過分迷信行政命令。一切自上而下，以為指哪就一定打哪，不容許經濟有一個自發的過程。這就是主要的教訓。

新京報：你提出“城鎮化應該吸取國家工業化的教訓”，這個教訓是什么？

周其仁：后進國家容易從結果、從物理外觀看問題。看人家船堅炮利，我們就上“鋼鐵”。這么做似乎沒錯，某種程度上也有后發優勢，看人家怎么對就怎么學，但往往會“知其然而不知其所以然”。別人的鋼鐵是怎么造出來的，需要哪些東西來配合，煉出來的鋼怎么用，其實是很復雜的專業分工的協調過程。

我們當年的教訓是什么？想用黨政的力量，下命令、搞群眾運動、單一地想把國家的鋼鐵產量搞上去。結果受到一次重大的挫折，這就是“大躍進”。

新京報：具體到城鎮化，這種教訓該怎么規避？

周其仁：國家工業化布了很多局，定了很多點，后來績效不佳，最后還是改革，又加了一個“再工業化”，就是開放民營準入，才使中國的工業、制造業有世界工廠之地位。這說明，物化指標重要，但體制機制更重要。

城鎮化推進過程中也存在體制機制的問題。因為城鎮化一開始都是政府絕對主導，做規劃、劃地、拿地、籌資、批項目等等，全靠政府。蘇聯計劃時代的城市化也是如此，修了好多城市，但布局太主觀，與人口與經濟積聚的實際去向背道而馳，結果不少城市嚴重缺乏活力。別人有高樓我也修高樓，別人有地鐵我也修地鐵，那可不一定是有活力的城鎮化。

此前媒體報道過“鄂爾多斯鬼城”現象，和房地產泡沫有關系。但也不僅僅是房地產，一些地方的很多領域都有“鄂爾多斯現象”，很多基礎設施很宏大，但沒有人氣，空空如也。很多仿鳥巢的建筑、音樂廳、大學城、體育館，你靠近看一看，沒有活動，沒有流量。那樣的“投資”，靠什么來背？

新京報：也就是說要改變這種政府絕對主導的決策機制？

周其仁：工業化扭轉過來靠“再工業化”，即以民營為主的工業化，否則我們早年的工業救國夢想很難實現。我們過去那么多工業部門，里面很多專家官員，也是嘔心瀝血，這是不能否定的，但結果還是不盡如人意。我們工業布了多少點，比如汽車工業，但最后還是市場里的民營企業才真正打出名堂。

過去國家工業化的出發點，甚至“大躍進”的出發點都沒有錯，但效果與意圖脫了節。主要就是體制機制不對頭，過分迷信物理外觀，過分迷信行政命令。一切自上而下，以為指哪兒就一定打哪兒，不容許經濟有一個自發的過程。這就是主要的教訓。現在要說，蓋錯一個工廠糾正還比較容易，但造錯一個城市，糾錯代價就高了去了。

建議 發揮“民辦、市場元素”作用

不能所有事情都是政府來做，不適合政府做的就應該退出來，允許民營資本力量更積極地進入到城市建設中。一些小城市，一個城市管委會可能就可以管好了。大量民間的因素，可以由下而上地發揮作用。

新京報：你也提出“增加城市化進程中的民辦元素和市場元素”，“民辦元素”和“市場元素”主要指什么？

周其仁：舉個例子，有些城市修了很多體育場，修起來后完全可以通過招標方式給民營機構去管理。最好修的時候就開放競爭。全靠行政機構來搞，他們看什么決定蓋還是不蓋？看什么決定搞什么活動呢？

所以，不能所有事情都是政府來做，不適合政府做的就應該退出來，允許民營力量更積極地進入到城市建設中。香港維多利亞港的一個新隧道就是一家公司修的，通過招投標選擇公司，香港特區政府把收費權給它多少年，這種體制就好一些。一個公司接手了，做錯了市場要處罰它的，就承擔財務責任。

如果全部靠行政機制，反正納稅人的錢、銀行的錢，修好建筑、蓋好樓沒人來，他們也不大管，誰買單啊？

新京報：這些“元素”在城鎮化進程中發揮作用，之前有成功的案例嗎？

周其仁：可以找一找啊，譬如民辦的工業園區，大型居民住區、城市綜合體等等，幾萬人甚至10多萬人，也可以民營、民辦、民管，搞得人氣很旺的。這其中當然該政府管的還是政府管，如刑事案件等，沒有政府當然不成。但很多社會性的、經濟性的公共事務，不是非官就管不好的。深圳有個天安數碼城，還有一個華南城，都有新鮮經驗，可以研究、提煉。

北京的中關村也值得研究，當然它有政府的管委會。中國很多開發區都靠管委會來管，是政府機構，但又很像公司，沒有“四大班子”那樣高度行政化的體系。這里也有經驗。

我們很多鎮已經有幾十萬人口了，但建制上還是鎮。為什么？一旦設市，就要四大班子了，行政負荷太重。其實小城市，可能一個管委會就可以了，發揮民間的積極因素，由下而上地發揮管理作用。小區的業主委員會可以選舉產生，小城市的管委會為什么不能選舉產生？

出路 城鎮化也要把權力還給民眾

政府不要什么都沖在最前面，該發揮作用的地方：一是集合信息；二是把規劃做好；三是市場和民間實在做不了的，政府要管。但現在大量經濟社會事務，民間能辦，還能辦好，就不妨多去一點行政化色彩。

新京報：就世界范圍看，城鎮化還有什么樣的經驗教訓？

周其仁：后發國家采取計劃思維，容易有同樣的問題。發達國家會好一點，他們城鎮化時間拉得長，沒有這么快速。我們現在處于加速度狀態，一錯就會很嚴重。

我們還有一個嚴重的問題，是官員短期行為，一個城市的領導，干個兩、三年就升了，留下個窟窿給下一位。我問過一些官員，舉很多債，怕不怕還啊？他們說不怕，因為凡是到任之前的債，他是絕不會借的！這一來當然很容易出問題。

新京報：你也說過，現行的城市體制，比過去計劃經濟時代的工業體制，似乎更依賴于行政權力、行政命令和行政審批。政府在城鎮化過程中該怎么合理界定自己的位置？

周其仁：政府的功能很重要，但這把“刀”得用到合適的地方，不能亂用。政府在城鎮化過程中的作用可以降低一點，不要什么都沖在最前面。政府起到的作用，一是集合信息，幫助大家借鑒先行者的經驗；二是把規劃做好；三是市場和民間實在不能做的，政府應該兜底，一旦市場有條件做了，要及時放手。

國外有一些民辦的城市，美國就有以公司注冊的城市，相當于一個非營利法人。城市就是一個非營利機構，有什么不可以？當然，里面不是“獨立王國”，該政府管的還是政府管。

上世紀80年代溫州有個地方叫龍港，當時說靠農民自辦小城鎮，但不為體制所容納，只好行政化了。其實應該允許探索，城鎮化但不一定加重行政化的負擔。所以，對于城鎮化過程，應該認真研究公司體制和黨政體制的結合。什么是黨政該管的，什么是可由公司體制、非營利法人組織來辦，可以仔細研究，更要允許大膽實踐。

- 鏈接

城鎮化是擴大內需的最大潛力

我國城鎮化率剛超過50%，如按戶籍人口計算僅35%左右，遠低于發達國家近80%的平均水平。差距就是潛力。

從現代化發展規律看，今后一二十年我國城鎮化率將不斷提高，每年將有相當數量農村富余勞動力及人口轉移到城市，這將帶來投資的大幅增長和消費的快速增加，也會給城市發展提供多層次的人力資源。但城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變。

我們要積極穩妥地推進城鎮化，注重提高城鎮化質量，科學規劃城市群規模和布局，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、集約發展。同時，努力為農民工及其家屬提供基本公共服務，使農民能夠轉為市民。展望未來，城鎮化是我國經濟增長的巨大引擎。

——摘自李克強發表于人民日報的文章《認真學習深刻領會全面貫徹黨的十八大精神促進經濟持續健康發展和社會全面進步》

- 微評

網友眼中的“城鎮化”

@趙現_SpenZhao：所謂城鎮化，就是吸引更多人到中小城市去生活，做到這一點的關鍵是要提高中小城市的幸福指數，縮小中小城市與大城市間的差距。

@潘孝敏：真正的城鎮化，是人的城鎮化，需要一系列配套，比如醫療、教育、社保、戶籍等。

@夏效鴻：城鎮化絕不是農村城市化、農民市民化、住宅樓宇化，而是要注重不同環境、文化、產業、生活方式，不斷改善支撐產業、人居環境、社會保障，建設各具特色“一鎮一品”的風情小鎮、產業集鎮等，使得白天能見繁華產業，夜晚再現雞犬相聞的田園風光。如果把千城一面的城市模式復制到農村，可以說城鎮化就失敗了。

@蟲小貓：城鎮化就是把農民趕出宅基地，自己把一輩子攢的錢掏出來買個小樓房，去地里干活的農具沒地方放，離自己的農田越來越遠，沒有地方種菜了。敢問這就是城鎮化？誰敢說這就是城鎮化？

@金矢：最近一些基層政府官員到京打聽，中央的城鎮化政策有什么內容？是否又要有一輪新的項目上馬？看來對城鎮化的理解各有不同。習慣于大拆大建、上項目、建新城的城鎮發展思路也許遇到了挑戰，可是因此種做法而得到升遷的官員，能改變自己的習慣性思維嗎？

@韓玉硯：不是每個城市都能成為北京。當沒有盈利和可持續做預期保證，造新城必然很危險。由此也可以提醒眾多不具備大發展條件的地方政府，保持一定的冷靜。其實，在美麗中國、生態文明建設理念下，中國的新一輪城鎮化需要更多有特色、有生態的中小城市。

@劉曉光：社科院鄭秉文(微博)講破解中國式收入分配難題。有的農民工在城市打工二三十年，孩子都15、16歲了，生活已完全融入城市。對改革開放35年來進城的2億常住人口，為他們提供均等的公共服務，包括社會保障制度，是啟動下一階段城市化進程的前提和起點，是做實當前虛高城市化率的一個重要路徑，是一次“還賬”。

 

[責任編輯：aiwei] 標簽：周其仁 大躍進 城鎮化率 

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