范劍平：新型城鎮化首先是進城農民工市民化

2013年02月20日 02:49
來源：21世紀經濟報道 作者：王爾德

0人參與0條評論

專訪國家信息中心首席經濟師范劍平：

在國家信息中心首席經濟師范劍平看來，新型城鎮化是改革開放以后城鎮化的第三個歷史階段。

“本來城鎮化全稱應該叫農村人口城鎮化，城鎮化的本質就是人口城鎮化。但是，在過去相當長一段時間里面，我們將之簡化為土地的城鎮化、房子的城鎮化，甚至僅僅是勞動力的城鎮化。”范劍平分析。

因此，新型城鎮化面臨兩大挑戰，既要解決已經進城農民工市民化的問題，也要解決未來農村與城市爭奪勞動力的問題。“如果只將城鎮化當投資機會，而不是造福城鄉居民、改變生活方式的過程，投資不能與消費良性循環，投資將血本無歸。”

范劍平強調，新型城鎮化到底讓誰成為其中最大的受益者，這是我們和前面兩個階段城鎮化最本質的不同。無論是進城還是留在農村，農民都應該成為最大的受益者，就是說整個城鎮化過程中這個蛋糕大家都可以從中獲利，但是一定首先讓農民成為最大的獲益者，大家才能跟著來獲益。

新型城鎮化的背景

《21世紀》：您如何看待我國過去的城鎮化進程？

范劍平：上世紀50年代“大躍進”后期，中國政府發現如果要工業化吸引過多人口進城，當時的農業生產和國民經濟水平是很難承受的，由此就開始強制性推行嚴厲的戶籍制度管理。從此，雖然工業化率不斷提高，但是城鎮化率在相當長一段時間內都是原地踏步，甚至還出現過城市居民和知識青年下鄉這種逆城鎮化的現象。那個年代大家更關心工業產品或者工業增長速度，大家對城鎮化對經濟社會發展的推動作用是忽略的，這樣的模式使我國城鎮化水平嚴重滯后于工業化水平，一直到改革開放以后我國重新啟動了城鎮化。

從改革開放到現在，城鎮化進程經歷了兩個階段。第一個階段我們叫“離土不離鄉”，當時費孝通等專家總結“蘇南模式”，提出中國要先走小城鎮化道路試水破冰，通過農村小城鎮和發展鄉鎮工業，就地解決農村的剩余勞動力。這個過程差不多走到上個世紀90年代初。1992年小平南巡講話以后，沿海特區外向型經濟開始有了巨大的發展，長三角、珠三角等地區需要大量勞動力，吸引了勞工跨省流動，這時候城鎮化開始進入了第二個階段，農民“可以離土又離鄉”但戶籍不變。對跨省轉移的農民而言，他們打工收入比在農村高得多，暫時可以不在乎戶口和社保等與城市勞動力的不同。當時如果硬要去改變戶籍制度才能轉移農村勞動力，就不可能在那么短的時間內把成本較低的勞動力和國內外的資金、技術在最適合的地區快速組合在一起，并形成國際競爭力。

過去兩個城鎮化階段是基層積極順應歷史潮流，大膽實踐的過程，都在當時對我國經濟社會發展、縮小工業化與城鎮化差距起到了巨大推動作用。

《21世紀》：到今天，我們的城鎮化達到了一個什么樣的階段？為什么國家要提出新型城鎮化的概念？

范劍平：現在城鎮化已經到了一個新的階段。從城鎮化“量”的角度來看，如果按照一年中超過六個月以上時間在城市居住的標準來算的話，現在農民工及其家屬進城的數量已經達到將近2.4億人。

從城鎮化的“質”來看，城鎮化率已經突破50%，但城鎮化水分很高。由于歷史的原因，工業化先行，城鎮化滯后，那么到如今二者之間的差距有多大呢？2012年末，我國城鎮人口占總人口比重達到52.57%，全國人戶分離半年以上人口2.79億人，比上年末增加789萬人。其中流動人口為2.36億人，比上年末增加669萬人，占總人口比重17.43%，可見城鎮化率有17個百分點為“中國特色”城鎮化，這部分人屬于已經成為工業化不可或缺的有生力量，但在城鎮中沒有取得戶口和社會福利的人口。

現行的將人口一出生就分為農業人口和非農業人口的戶籍制度受到越來越多的進城農民的質疑。因為很明顯，雖然城市里同工同酬，大家都依法納稅，但是城市戶口的人就可以從社會保障體系里面得到回報，而農民工即便比你城里有些人交稅交得多，也無法享受這套社會保障體系，這種不公正也反過來阻礙了城鎮化的進一步發展。經濟上接納，社會福利上排斥，已經開始阻礙我國城鎮化繼續健康發展。

這17個百分點是我們的潛力，也是我們進一步推進城鎮化的動力。這是一把雙刃劍，處理好了可以成為有利的因素，從而推動經濟進一步快速發展，但是處理不好，就有可能引起社會不穩定，甚至動亂，所以在這樣一個新的歷史時刻，黨中央、國務院提出新型城鎮化的概念，應該說是在審時度勢以后，認為城鎮化不能再按照原來的模式繼續向前發展，要在城鎮化模式上繼續創新。

新型城鎮化的兩大挑戰

《21世紀》：新型城鎮化新在何處？

范劍平：很多人都在追問，新型城鎮化新在何處？對此大家有各種各樣不同的解釋，但大家也有一個共識，那就是真正實現人口城鎮化，這是新型城鎮化最核心的內容。

本來城鎮化全稱應該叫農村人口城鎮化，城鎮化的本質就是人口城鎮化。但是，在過去相當長一段時間里面，我們將之簡化為土地的城鎮化、房子的城鎮化，甚至僅僅是勞動力的城鎮化。結果，農民工及其家屬無法充分分享城鎮化的好處，由此導致我們國家存在大量的“候鳥人口”。好多農民工，尤其是第一代農民工，都是單身進城打工，將其老婆孩子父母都留在農村，逢年過節往返于城鄉之間。城鎮化再啟動后30多年已經過去了，新一代農民工已經不能接受這種非常不人道的社會制度安排。新型城鎮化第一步要解決的就是已經進城的、將近2.4億農民工及其家屬的市民化問題。再者，我們必須看到，農村畢竟還有大量的剩余勞動力，這些人的出路，到底是留在農村還是去城市，這恐怕也是新型城鎮化下一步必須要解決的。

《21世紀》：新型城鎮化面臨哪些挑戰？

范劍平：我認為主要是兩大挑戰，第一個是已進城農民工的市民化。我們現在別光想著對經濟利好的這一面，好多人想著可以帶來房地產的發展，必須看到牽動那種城鎮化模式遺留下的需要償還的歷史欠賬很多。因此，挑戰在于償還歷史欠賬的成本和市民化過程的收益兩者之間存在的很大的不確定性，能否處理好這兩者的關系對地方政府是一個難題。

我發現，有好多地方官員的思維轉不過來，他們習慣性地考慮，每一個農民工市民化要花多少錢。這種算法本身就隱含著一個不全面、不科學的慣性思維。設想一下，為什么你總是覺得是給農民工額外花錢呢。他在城市里面和現有的城市居民同工同酬，同樣交稅款。結果，有城鎮戶口的，你覺得該給他付出社會保障支出，天經地義，那么憑什么給農民工花的錢是額外花的呢？這是過去不合理的制度才造成的，你只利用人家勞動力的好處，現在該付出而且必須付出，這是城市化的合理成本，你不能夠拒絕。

同時，我們還要看到第二個大的挑戰，如何統籌城鄉發展對人口和勞動力的需求。人口紅利沒有到拐點之前，農村中有大量的剩余勞動力，從農村轉移剩余勞動力幾乎沒有機會成本，農村勞動力閑著也是閑著，進城打工就會增加整體國民經濟效率，這是前兩個階段的特征。但是從今往后的情境變了，2012年我國15-59歲勞動年齡人口減少了345萬，也就是說下一個階段，我們再從農村往城市轉移勞動力時，就有機會成本了，存在著城市和農村爭奪勞動力的情況。在這種情況下，我們不能說城市化率提高得越快越好。一味地想提高城鎮化率的速度，將來必定后方失火，導致糧食安全不能保證。

現在，已經出現的一部分地區村莊空心化現象。如果農村都是一些老人在種田，將來很多農田會因為比較利益的原因被撂荒。如果過快從農村中轉移出去太多的人口，我們吃糧的人口越來越多，而種糧的人口越來越少，這會引起整個國民經濟新的結構失調。

因此，第二大挑戰不比第一大挑戰小，如何既要保證農業保有必要的青壯年勞動力，同時又能夠繼續轉移剩余勞動力，這里面就涉及城鄉之間比較收益的關系。過去我們城鄉收入差距超過3倍以上，進城打工無論如何都比在農村中收益要高。如果我們長期保持這樣一種狀態，不試圖去縮小城鄉的差距，人都進城了，那么誰來種這18億畝耕地，這是新型城鎮化在這個階段面臨的巨大挑戰。

農民應成為新型城鎮化的最大受益者

《21世紀》：那么我們應該如何處理好新型城鎮化與新農村建設的關系？

范劍平：社會主義新農村建設和新型城鎮化，兩者應并行不悖，通過統籌城鄉發展，縮小城鄉差距，才能夠讓未來的發展取得動態平衡。

在新農村建設上，過去我們投入不足。未來新農村建設必須要讓農民中的一部分青壯年勞力愿意留下來，成為農業現代化的主力軍。這就要求我們創造條件，讓留在農村的勞動力看到城鄉差距逐步縮小的前景，他們在農村種糧也好，養豬也好，其收益是和在城市里面打工相比差距不太大的，這樣他才能安心留在在農村。農村中的各種為民生服務的基礎設施建設要逐步改善，讓農村居民的生活環境和享受的公共服務越來越完善。

十八大報告中提到的新“四化”中，農業現代化仍然是非常重要的命題。好多人對此好像不太理解。我們只有通過農業現代化才能進一步解放農村勞動力，通過制度變革讓農業由原來的一家一戶的小農生產轉變成規模化、企業化的大生產，才有可能讓我們的農業進一步發展，提高土地生產率，提高規模經濟效率，才能夠支撐我們新型城鎮化繼續向前。

新型城鎮化到底讓誰成為其中最大的受益者，這是我們和前面兩個階段城鎮化最本質的不同。無論是進城還是留在農村，農民都應該成為最大的受益者，就是說整個城鎮化過程中這個蛋糕大家都可以從中獲利，但是你一定首先讓農民成為最大的獲益者，大家才能跟著來獲益。這是我們跟過去兩個階段可能最大的不同。如果我們能夠把以人為本具體化到城鎮化以農民為本，以新市民和新農民的利益為本，那么我們新型城鎮化一定會取得成功。

《21世紀》：中國社科院財經戰略研究院院長高培勇曾經建議，在城鎮化的投入問題上能否做一些中央與地方的事權調整。比如現在有兩三億的流動人口，這些流動人口的子女教育問題，其事權能否不讓地方政府承擔而是讓中央政府承擔。對此，您怎么看？

范劍平：這個問題就更復雜了，中央和地方的財權、事權相匹配的財政體制改革，需要進一步深化的空間非常大。我認為，原則應該是，地方政府也好，中央政府也好，都不要當城鎮化過程中利益的受益者，政府更多的應扮演服務者的角色，這樣問題就好辦了。

建國60多年以來，我國農民用低價農產品、低成本勞動力甚至低價土地長期支持工業化、城市化發展，到了今天，我國需要城市反哺農村、工業反哺農業了，從各級政府、國有企業和城市各類單位難道不應該掏點錢適當回報農民嗎？盡管不要求這個回報一蹴而就，但是各級財政在財力可負擔的情況下應該向農民傾斜，還歷史欠賬，而且速度越快越好，只有達成這樣的共識才能夠有一個解決問題的基本態度。

[責任編輯：yangm] 標簽：市民化 21世紀 城鎮化率 

打印轉發

3g.ifeng.com 用手機隨時隨地看新聞