新型城鎮化突破口：啟動二次“土改”

2013年05月28日 02:50
來源：第一財經日報 作者：聶偉柱 王子約

人參與條評論

[ 在當前建設用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導致土地價格高企，房地產價格上漲；另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架” ]

中國改革已近臨界點，城鎮化被視為最可能的改革突破口，而如何在土地改革上尋求破題則是推進新型城鎮化進程的關鍵所在。

近期，由中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮化》報告(下稱“報告”)，從新型城鎮化的視角下，為我國土地制度的改革，描繪了極其詳盡的頂層設計。

“新型城鎮化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標是提高土地利用效率，促進房價合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮化融資問題。”報告提出，改革建設用地供地方式；允許地方政府發行市政債；征收房產稅；轉變糧食自給觀等八項重大建議。

這份報告是“中國金融四十人論壇”內部重大課題《深化經濟體制改革重點領域一攬子方案》的子課題之一。此前，課題組還公布了《新形勢下對外開放的戰略布局》。

以土地“當量”換總量

從今后十年來看，中國城鎮化仍然需要增加建設用地。原因在于，有2億左右農村流動人口及其家庭成員入城定居，市政公用設施和公共服務設施水平還會進一步提高，這都需要持續、穩定的城鎮建設用地投入作為基本保障。

提出土地制度改革具體建議及配套措施時，報告給出的第一條建議就是，大幅擴大城鎮建設用地規劃。而擴大城鎮建設用地，面臨的最大約束是18億畝耕地紅線的問題。

一直以來，中國地少人多。作為世界第一人口大國，中國用全球7%的耕地養活了世界22%的人口，成功解決13億人吃飯的問題。堅持世界最嚴耕地制度，嚴守18億畝耕地糧食安全警戒線，長期被視為中國發展過程中的不二選擇。

“在過去若干年內，堅守18億畝耕地紅線的政策在保護耕地、確保糧食安全等方面發揮了重要作用。”報告稱，嚴控土地供給、嚴控市場需求的管理方式造成土地資源的價格扭曲，既不利于優化土地資源配置，而且還導致人地矛盾突出，城鎮建設用地供給緊張。

與此同時，報告認為，堅守18億畝耕地紅線的政策只是對耕地總量的控制，缺乏對耕地質量的保護。目前，我國18.26億畝耕地中，中低產田13億畝。70%的耕地由于農田使用過量化肥、農藥、工業污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。

基于這一分析，報告提出了土地“當量”的概念，破題上述矛盾。

所謂土地“當量”，類似于標準煤的概念，即把各類具有不同糧食生產能力的耕地基于某一產出標準折算為標準值，用以對不同地域、自然條件和生產能力的土地進行統一計量、核算、評估和交易。

“以土地‘當量’作為土地計量、核算的標準后，不同地區的耕地和建設用地就有了統一的計量標準，這樣就可以在全國范圍內建立土地‘當量’交易市場，同時可以改變嚴守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉向保證以產量加權的土地當量紅線。”報告還提出要轉變糧食自給觀。

上世紀90年代中期以來，我國糧食平均自給率達100.5%。近幾年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分別達99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因為我國把大豆納入糧食中統計，近幾年我國大豆進口較多，2010年以來每年進口量都在5000萬噸以上，2012年進口量達5800多萬噸。

“從國際經驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的。可將扣除大豆進口后的糧食進口量與國內糧食總產量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。”報告認為，在此基礎上，擴大農業國際貿易與投資，一方面適度擴大糧食進口，另一方面鼓勵國內農業投資“走出去”，這將有利于緩解國內耕地、水資源緊張壓力。

松綁“土地財政”

與城鎮建設用地緊張相關聯，我國新型城鎮化面臨的一個重要問題是高房價，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮化的進一步推進。

在當前建設用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導致土地價格高企，房地產價格上漲；另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。與此同時，大量征地與被征地主體之間的利益平衡也變得越來越困難，由于補償或者安置問題導致的群體性事件逐漸突出。

萬得數據顯示，2010年到2012年，國有土地使用權出讓收入為29398億元、33477億元、28886億元，占同年政府財政收入的比重分別為35%、32%、25%，占同期GDP的比重分別為7%、7%、6%。

大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自于土地出讓收入。審計署的調查顯示，2010年底政府性債務有40%左右是要靠土地收益來償還的。

此前，著名經濟學家吳敬璉在接受《第一財經日報》采訪時說，以賺取土地差價推動的舊型城鎮化造成諸多問題，并稱“過去幾十年來，在這一造城運動中的土地價差保守在30萬億元左右”。

報告認為應改變供地方式，為此還提出了三個解決方案。“其共同目標是減少地方政府對土地財政的依賴，發揮市場資源配置作用。初期可以考慮允許不同地區選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經驗，逐步優化趨同。”

具體來看，方案一，改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地。用地規劃調整后，由政府承擔土地購置、開發成本，并向土地使用者(開發商等)按零地價或接近零地價的低成本價格提供建設用地。項目建成后，銷售價格不得包含土地價格或僅能包含低成本土地價格。

“這樣，購房者購房時支付的房價不含地價或僅含低成本地價，但持有后每年需按房產市場價格的一定比例繳納房產稅。”報告稱，此舉可有效降低土地價格，從而降低房價，但在土地供給過程中容易產生尋租行為，也需要進一步研究如何實現土地資源的有效分配。

方案二，地方政府的賣地收入歸中央。除征地成本外，地方政府所得的賣地收入上繳中央政府，以避免地方政府過度依賴賣地收入。這一方案對現行征地制度變動較小，但土地價格不一定能夠下降，而且會增加中央政府和地方政府之間的協調成本。

方案三，政府退出征地過程，實現建設用地供給的市場化。除基礎建設、公共設施等用地由政府直接參與征地外，政府不再參與土地征收、出讓過程，這也是其他國家和地區土地制度的一般安排。

報告認為，這一方案的優勢在于土地市場化改革一步到位，理順土地供應和價格決定機制。但需對現行土地管理制度做較大調整，也依賴于農村集體決策機制的完善。

開閘市政債

走出“土地財政”困境后，城鎮化的建設資金從何而來？

回答這一問題，可先看看城鎮化的資金需求規模有多大。中國發展研究基金會秘書長盧邁在接受本報專訪時估計，中國未來的城市化會拉動50萬億元規模的投資需求。

算法很簡單，一個農民在城市里要安頓下來，大概最少需要12萬元。目前已經有兩億多農民在城里面，還有一億多到兩億要轉移進來，也即客觀存在總額40萬億~50萬億元的投資需求。

此前，地方政府獲得城市基礎設施建設資金，主要有兩種方式：土地出讓金和地方政府融資平臺貸款。2012年末，地方政府融資平臺貸款余額已高達9.3萬億，這一貸款被視為銀行風險的主要來源之一。顯然，50萬億的資金需求，再難靠上述兩種方式獲得。

“允許地方政府發行市政債。”報告稱，在城市政府無從獲得賣地收入且財政能力有限的情況下，政府購置和開發土地的支出可以通過發行市政債籌集，其償付能力即土地開發項目未來所帶來的現金流，包括可穩定征收的財產稅、公共設施及服務的使用者付費、商業繁榮后帶來的各種稅收增收等。

其實，最近幾年地方政府融資平臺規模不斷擴大，推出市政債，解套“土地財政”的呼聲就一直不斷。

早在數年前，中國人民銀行行長周小川曾在公開場合表示過，通過“市政債+財產稅”的組合，能夠形成約束力有效的資金流在時間軸上平移，有助于解決中國城鎮化過程中的融資問題，并且“有關部門正積極研究市政債推出事宜”。

德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿也對本報表示，應該大力推動市政債市場的發展。一方面，通過發行市政債，可以緩解平臺再融資和對銀行還款的壓力；另一方面，市政債市場的發展也有利于清理地方融資平臺以及債務混亂的情況，并使地方政府成為一個可以評估信用質量的單一實體。

在具體的操作方式上，報告從短期和長期兩個時間維度給出了不同的策略。

短期看，如果發行市政債暫時在法律上有障礙，可通過變通的方法設計相關的產品，如項目型地方政府債券等方式來實現。事實上，當前部分城投債就是基于這個原理。

從長遠看，應盡快修訂《預算法》，允許地方政府發行市政債。近年來，我國債券市場健康快速發展，也具備了引入市政債的條件。同時還進行了財政部代地方政府發債、上海等地方政府自行發債等探索，一些城投債在某種程度上也已與市政債比較接近。

打印轉發