周誠君：推進新型城鎮化的若干認識與政策建議

2013年05月29日 03:15
來源：第一財經日報

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改變過去城市政府事先一次性獲得賣地收益的做法，政府不再賣地，而是按零地價或低成本供地；先期的土地征收及開發投入由城市政府事先通過發行市政債等方式籌資，并通過項目建成后產生稅費收益逐年償還引入土地當量的概念后，堅守18億畝耕地紅線的政策就轉換為堅守18億畝土地當量。可按全國總體土地利用規劃分配到各省區，形成配額，并建立統一的配額交易市場，占補平衡可在全國范圍內通過市場機制來實現。

黨的十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”

城鎮化發展潛力巨大，是下一階段促進經濟持續健康發展和深化改革的強大動力，能有效釋放需求，促進服務業發展，提高勞動生產率，帶動產業結構升級和經濟轉型。

目前我國按常住人口統計的名義城鎮化率為52.6%，不僅低于發達國家80%左右的平均水平，也低于與我國發展階段相近的發展中國家60%左右的平均水平。

從工業化角度看，2010年全球平均城市化率為50.9%，工業占GDP的比重為26%，全球城市化率／工業化率為1.95，我國僅為1.09，遠低于美國(4.1)、英國(4.09)、法國(4.11)等發達國家，也低于巴西(3.22)、俄羅斯(1.97)、南非(1.38)、印度(1.15)等新興經濟體。

推進城鎮化戰略的幾個重點

處理好政府和市場的邊界。首先要充分尊重市場規律，堅持需求和市場導向推動城鎮化。經濟理論和國際經驗也表明，在解決城鎮化的土地供給、融資供給和環境保護等方面，市場及價格機制可以有效發揮作用，形成良好的激勵約束機制。

其次，要規范和約束政府行為，防止政府過度介入城鎮化。固然要充分發揮地方政府在統籌協調、公共服務和體制創新等方面的積極作用，但更要注意防止政府過度主導甚至作為市場主體直接參與競爭性領域，與民爭利。

三是進一步擴大對內對外開放，更多發揮民間資本和外資在城鎮化中的積極作用，減少或取消對民營資本、外資進入部分行業特別是服務業的限制，同時在城市規劃、基礎設施建設、公共服務提供以及城市管理中充分聽取民意，一定程度上形成自我投資、自我管理、自我約束的城市化發展新格局。

防止房地產價格上漲過快。當前，推進城鎮化面臨的一個突出問題是高地價、高房價。從根本上說，房地產價格高企實際上反映了供需矛盾的市場規律。隨著城鎮化快速推進，大量人口涌入城市，城鎮化水平的提高還產生了大量的住房改善性需求，這些都構成了對建設用地、對住房的巨大需求。

同時，我國住房市場化時間不長，在住房價格克服扭曲、回歸常態的過程中，住房投資需求的膨脹也有其一定的合理性和必然性，并仍可能持續一段時間。在現有體制下，土地和住房的供給受制于各種約束，遠遠滿足不了需求，客觀上形成了比較突出的供需矛盾。

為此，建立房地產市場的長效調控機制，還是要尊重市場規律，正視城鎮化過程中正常的土地和住房需求，擴大供給。房地產需求管理有其必要性，但需轉換調控方式，關鍵還是要更多地依靠市場和價格機制來進行調節，形成市場自洽、收斂的自動調節機制。

經濟理論和國際經驗也表明，基于價格機制、設計科學合理的房產稅對調節房價是有效的，應盡快推行。同時，要更注重供給端的管理，增加包括土地、住房和融資方面的有效供給，更多地滿足市場需求，從根本上緩解供需矛盾，切實降低地價和房價。這些，需要在土地管理、財稅制度和融資方面有大膽創新。

切實增加建設用地供給。建設用地供給不足是地價、房價高企的重要原因，也是今后一段時期約束新型城鎮化的重大現實問題。

土地供給不足與現有土地管理制度有關：一方面，城市土地國家所有，政府通過土地征收和招拍掛制度，壟斷“農轉非”土地收購及城市土地投放；另一方面，為確保糧食安全嚴控18億畝耕地紅線，嚴控建設用地供給。加快推進城鎮化不能為地所困，現有土地管理模式需要盡快調整，建立符合新型城鎮化要求的土地供給體系。OECD的建議是：廢除農地轉用年度額度限制以及國家對農地總量的控制，轉而實行由地方政府決定的土地利用總體規劃，規劃中應考慮降低大城市周邊區域房價的需求。

廢除國家對農地總量的控制可能會有較大障礙，主要問題是對保障糧食安全的擔憂和對地方政府行為約束的質疑。

貿易理論和國際經驗表明，開放條件下，糧食安全的衡量指標本身是可以商榷、也有調整空間的，通過推動農業科技創新和農田整治、土地計量和交易機制創新，以及拓展農業國際貿易與投資，過去所固守的實物形態的18億畝耕地紅線是可突破的，通過一系列的配套改革創新措施，可做到既確保糧食安全，又能有效擴大土地供給。

同時，還可以通過財稅、金融、社會保障等方面的改革創新及配套措施，對城市政府供地和投融資行為形成有效的激勵約束機制，使之更符合市場規律，接受市場約束，提高資源配置效率。

建立市場化、可持續的融資機制。大規模基礎設施建設和公共服務所需資金從何而來？

過去，城鎮化建設主要靠政府推動。其中，土地出讓金是城市政府收入的重要來源，相對應的融資方式是地方政府融資平臺。這種機制不僅導致了市場扭曲和資源配置低效，還引致了普遍的地方政府短期行為，也是腐敗問題和群體性事件多發的重要誘因。而且，這種方式不可持續，土地財政難以為繼。

首先應改變過去城市政府事先一次性獲得賣地收益的做法，切斷土地財政利益鏈條，政府不再賣地，而是按零地價或低成本(下稱“零地價”)供地；先期的土地征收及開發投入由城市政府事先通過發行市政債等方式籌資，并通過項目建成后產生的稅費收益逐年償還。這些稅費收益包括：財產稅(房地產稅)、公用/基礎設施使用者付費、商業繁榮后形成的各種稅收增收等。

零地價供地并不意味著土地無償使用，而是將過去一次性收取改為未來長期逐年收取。這樣，項目建成后的銷售價格不包含地價，從而可使房價有大幅下降。同時，持有者購房后每年需按房產市場價格的一定比例繳納房產稅，市場機制會將未來房產稅折現，抵扣當前購房價，從而降低現付房價。

盡管從總的負擔水平看，購房者一生承擔的住房總費用可能仍然比較高，但初期購房成本將大大下降；而且隨著人均GDP持續增長，購房者未來支付能力會不斷提高。

同時，城市建設水平的提高、公共服務的改善以及商業活動的繁榮可為城市政府帶來不斷增長的稅費收入，從而提高其償債能力，這為今后政府的城鎮化建設及其資金投入提供了激勵相容、可持續的良性發展機制。此外，還要通過市場機制，鼓勵更多的社會資金投入城鎮化建設。主要是要解決好城鎮化投入產出的期限匹配以及成本收益的風險管理問題。這方面，金融市場可以發揮有效作用。

實現人的城鎮化和市民化。新型城鎮化首先是人的城鎮化，如果農民失去土地后相應的社會保障沒有及時跟進，會導致失地農民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，使得失地農民“農轉非”后很難順利地從過去農民的生活、生產方式和行為轉化為市民的生活、生產方式和行為。這對促進城鄉要素流動、引導農業人口轉移和激發經濟活力都會產生較大制約，最終會阻礙城鎮化進程。

同時，還要充分考慮現有集體土地所有權問題的復雜性，在當前城鄉二元問題還比較突出、城鎮化建設用地緊張、農村人口規模仍然很龐大、“農轉非”人口社會保障和公共服務均等化問題沒有得到較好解決之前，不宜過早著手改革農村土地所有權，否則容易導致一系列問題，阻礙新型城鎮化戰略的順利實施。這方面，拉美國家有深刻教訓。

在維持現有城鄉土地管理格局現狀的情況下，保護農村集體和失地農民權益，主要還是要側重于改變現有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農民和土地綜合占補平衡。

政府按零地價供地后，土地增值主要體現為未來的現金流收益貼現與政府征用土地投入的價差，而不直接體現為政府和開發商當前獲得的土地溢價。盡管如此，仍然要承認農村土地“農轉非”后會帶來較大增值，并在未來若干年不斷逐年變現。因此，地方政府應盡早結合城鎮化規劃將失地農民社會保障問題納入資金安排機制予以統籌考慮。

要堅持以人為本、地利共享，著眼于促進農民就業和生活方式的轉變，建立合理的土地增值收益共享機制，使土地增值收益主要用于覆蓋土地“農轉非”征用及開發成本、土地占補平衡投入(如農田整治)、促進農民“農轉非”后的就業、社會保障和公共服務所需要的投入。

相關配套改革措施

解決上述新型城鎮化中的若干重點問題，還需要協同推進，設計相關的配套改革，起必要的支持、保障作用。

建設用地按土地當量在全國范圍內占補平衡。廢除農地總量控制并不是完全否定堅守耕地保護紅線政策，而是要把思路轉換為堅守相當于18億畝耕地糧食生產能力的“土地當量”。

土地當量類似于標準煤的概念，簡單地說就是把各類具有不同糧食生產能力的耕地基于某一產出標準折算為標準值，用以對不同地域、自然條件和生產能力的土地進行統一計量、核算、評估和交易。采用這種標準化的統一計量，可以更加科學、準確地推進耕地保護和占補平衡，促進建設用地供給。當然，還要大力發展與土地當量市場相對應的土地評估體系，確立一套科學、合理的評價與核算標準。

引入土地當量的概念后，堅守18億畝耕地紅線的政策就轉換為堅守18億畝土地當量；建設用地占補平衡的政策就轉化為基于土地當量的占補平衡。土地當量的計量具有統一標準，可按全國總體土地利用規劃分配到各省區，形成配額，并建立統一的配額交易市場，各省區可根據需要購買或出售配額，從而在確保總量不變的前提下實現地區間的調劑，這樣占補平衡可在全國范圍內通過市場機制來實現。

同時，配額作為稀缺性資源，會在市場上形成均衡價格，并在地區間的交易中實現優化配置。例如，沿海地區可以購買內陸地區的土地當量配額。另外，市場還會激勵各種有助于增加土地當量、降低配額成本、提高土地利用效率的行為，如加大水利工程、農田整治力度，更加集約利用土地等；特別是會鼓勵農業領域的技術創新和新產品研發，如種子技術、海洋科技等，其效果與農業整治、水利工程等是等價的。這樣，就可在保障總體糧食生產能力的總土地當量不變的前提下，促進用地結構優化和建設用地供給增加。

轉變保護主義和高度自給的糧食安全觀，擴大農業開放。過去我國一直強調糧食自給率須保持在95%以上，近年來隨著我國糧食進口的增加，對糧食安全的擔心日益增多，農業保護主義所有抬頭。總體看，我國糧食安全是有保障的，在世界和平和開放條件下，糧食安全的自給目標定得太高并不利于發揮比較優勢，進而提高土地生產效率、集約土地利用。

從國際經驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的，可按國際慣例將扣除大豆進口后的糧食自給率控制在90%以上作為糧食安全底線。

同時，開放條件下，對農產品的過度保護不僅對以其為原料的工業發展不利，會損害消費者的利益，而且也不利于我國農業在參與國際競爭中發揮比較優勢和不斷提高農業科技水平，從而阻礙農業生產力的提高。

這方面國際國內的經驗教訓很多，南美洲的種植業迅速興起就是對外開放的結果。因此，農業生產也應注重發揮比較優勢，擴大開放，參與全球分工，通過自由貿易與投資獲得雙贏和多贏的結果。

一方面，適度擴大糧食進口，國內種植沒有比較優勢的農作物可更多地從那些具有相對比較優勢的國家進口，從而使我國的耕地盡可能多地用來生產稻米、玉米等具有比較優勢的農產品。另一方面，積極擴大農業“走出去”，鼓勵國內企業到南美、非洲等其他國家投資農業，實現合作共贏。

同時，農產品在國際范圍內適度競爭還有利于促使國內農業部門加快技術創新和產品研發、降低成本、提高質量，切實增強農產品競爭力。此外，還要設立必要的應急計劃，考慮如果國內發生大的自然災害或世界范圍內發生自然災害情況下的應對措施。如此，大致可以確保我國糧食安全。

改革財稅制度，建立合理的地方政府事權財權體系。首先是修改《預算法》，允許城市政府發行市政債。如果法律上的障礙暫時難以克服，可通過變通的方法設計相關的產品，如項目型地方政府債券等。

近年來，我國進行了相關的試點探索，一些城投債在某種程度上已與市政債比較接近。當然，要使市政債發得出去，城市政府須有可靠的債務償還能力。從國際經驗看，市政債的還款來源是使用者付費和財產稅等專項稅收。

在成熟市場，財產稅的使用則更為廣泛。美國財產稅通常占州以下地方政府稅的80%以上；加拿大財產稅幾乎是市級政府稅收收入唯一來源，占財政收入的40%以上，另有40%是以使用者付費為主的非稅收入。

因此，以房產稅為主的財產稅是相對適宜的地方主體稅種。以城市基礎設施改善帶來的財產增值為基本稅源，事權也主要由城市政府承擔，二者具有較強的一致性，有利于激勵其主動改善公共設施和服務。而且財產稅按財產存量計征，穩定性上受當期GDP流量的直接影響較小，也不會對當期GDP增長帶來沖擊。

具體推進思路上，財產稅征收宜“新老劃斷”，即配合土地供給和稅費制度改革，新供土地和住房以城市為單位、按統一稅率原則征收，并盡快覆蓋到主要城市。同時，考慮到西部地區的特殊性，宜結合公共產品價格改革，創造條件盡快使資源稅和財產稅成為西部地區的主要地方稅。

從更深層次考慮，我國應盡快研究建立與新型城鎮化建設相適應的地方稅收制度體系，啟動新一輪分稅制改革。重點包括：更加明確中央和地方的事權劃分及相應的稅收收入劃分，使地方政府的財權和事權更為對等；結合新型城鎮化帶來的土地增值、工商及服務業繁榮，考慮適度賦予城市政府一定的稅收立法和征管權，建立以財產稅、資源稅、基礎設施和公共服務使用者付費等一攬子綜合性地方稅收及其征管體系。

對城市政府適度舉債建立有效的監督約束機制。除了建立市政債-財產稅這一激勵相容的機制，為了防范道德風險和過度負債，還需要配套必要的約束機制。

主要包括：一是建立健全地方人大的審議監督機制，推動城市政府編制中長期資本預算，有效解決“新官不理舊賬”的問題。

二是明確償債資金來源，嚴肅預決算制度，將各項預算外收入納入預算內，合理安排使用者付費、財產稅等專項稅收和一般財政收入，明確市政債的未來還款保障。

三是推動城市政府編制資產負債表，規定政府債務總規模占資產的比例、負債率或償債率等指標，實行包括預警管理在內的全程控制，控制負債規模。

四是強化信息披露，要求發行市政債的城市政府必須達到財政狀況的有關透明度要求，在試點過渡期，可規定凡是實施財產稅并能夠向公眾充分披露財務信息的城市政府可優先獲得發債權，作為激勵措施。

五是完善獨立、透明的評級制度，規范評級公司發展，確保市政債價格與不同評級和信用水平相掛鉤。

六是引入第三方獨立評估地方金融生態，強化對城市政府舉債行為約束。人民銀行在2004年提出金融生態概念，并委托社科院對城市金融生態進行綜合評價并對社會公布，結果顯示地方融資可得性、利率高低與金融生態評價高低具有較強的相關性，地方政府也越來越重視這類評價，其效果正在逐漸顯現。

充分發揮金融市場的作用。通過金融市場更好地實現價格發現、風險管理和融資工具創新。例如，由于不確定性大、回收周期長，私人部門很少有投資積極性。但如果投資和交易對象變成土地當量配額，投資者就不必關心其所投資的配額是具體對應哪一塊土地，而只是通過買入或賣出配額這個金融工具來獲得回報，資金籌集和具體的農田及科技投入則由在一級市場發行配額的專業人士完成。

可見，金融市場可以在價格發現、期限匹配、風險管理等方面起到良好的作用，開發出各種基于配額的金融產品及其衍生品，形成以土地當量配額為標的的金融產品及其衍生品市場。

這樣，就可建立一個服務于農業投入的投融資體系，投資者通過金融市場進行投資、套現或遠期交割，從而間接地實現對土地的投資。同樣，在推進城鎮化過程中的環境保護領域，也可充分金融市場運行機制，建立排污權、碳排放權等交易市場，通過總量控制和配額分配鼓勵多方參加市場交易，實現有效率的節能減排。

另外，市政債的發行、定價和交易必須通過金融市場來進行。金融市場的作用不僅體現在為城鎮化建設提供融資服務，而且還有利于形成有效的定價和約束機制，使具有不同評級和信用水平的市政債在市場上呈現不同的價格，從而體現其不同的風險和償債能力。如果相關信息披露和評級顯示擬發債政府財務狀況太差或負債過高，投資者會提高價格要求、減少投資規模，甚至不購買其所發債券。

這樣，既有利于幫助投資者判斷風險、做出決策，也可以對城市政府的融資行為、融資能力產生約束。尤其是對當地居民，他們既有為改善當地居住環境、提高公共服務質量而投資當地市政債的積極性，也有主動關心本地市政債所籌集的資金使用效率及償債能力的責任感，因此約束作用會更明顯。

統籌考慮對失地農民的社會保障及公共服務。在推進新型城鎮化過程中，應以推進社會保障制度改革為契機，根據新的土地利用和城鎮化規劃，把促進“農轉非”人口的社會保障、就業和公共服務等納入社會保障制度改革中予以整體考慮，這實際上也是社會保障制度改革的應有之義。

把失地農民納入社會保障體制改革的基本原則是保障失地農民在養老、醫療、失業、最低生活保障等方面與城市居民享受同等待遇。因此要改變過去一次性貨幣安置為主的做法，在優先建立基本養老機制、提供醫療、失業等基本保障等方面，建立由地方政府、村集體和個人共同承擔的籌資及管理機制。在此基礎上，建立一些符合“農轉非”人口群體特征的特殊性制度安排，如重視并保障失地農民的發展性需求，建立專項基金用于對失地農民就業指導、技能培訓、社會救助等。攝影記者/吳軍

(本文系中國金融四十人論壇(CF40)內部重大課題《深化經濟體制改革重點領域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮化》的階段性成果，執筆人為中國人民銀行金融研究所研究員，有刪節。本文僅為個人學術觀點，不代表供職單位意見。文責自負。)