新一輪城鎮化不是“攤大餅”式的城市建設

2013年05月30日 04:08
來源：第一財經日報作者：陳周錫

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原標題：清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明：新一輪城鎮化不是“攤大餅”式的城市建設

面對城鎮化、工業化推進過程中逐漸稀缺的建設土地資源，以及占補平衡與“保衛18億畝耕地紅線”，乃至與糧食安全的現實沖突，中國東部經濟發達地區應該如何來緩解這種困境？未來又應當在哪些方面有作為？5月27日，《第一財經日報》記者專訪全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明。

第一財經日報：什么原因使得一些地方大量墾造耕地？

蔡繼明：地方大量墾造耕地，這背后都是因為城市建設發展，地方投資沖動所致。現在對保護耕地力度很大，號稱世界上最嚴格的土地保護制度，各級政府都是不敢闖這條紅線。

占用一畝好的熟地，再根據地的肥沃程度，補一畝以上的生地，只有這樣才能做到耕地占補平衡。

平衡不光指數量，還要講究質量。現在占用的是好地，補的是壞地，實際上就沒有做到占補平衡。杜絕“以次充好”，關鍵要落實檢查、督促機制和懲罰機制。

日報：你如何理解當前的城鎮化要求？

蔡繼明：中國加快城鎮化進程，不是又一輪“攤大餅”式的城市建設，不能簡單地把城鎮化等同于城市建設。現在關鍵的矛盾，不是城市空間擴展問題，而是在現有的城市空間范圍內，盡快通過制度創新、體制改革，降低農民工進城落戶門檻，減低城鄉居民收入差距，以此擴大內需、轉變經濟發展方式，這是城鎮化的目的和作用。

再一味地占用耕地，搞城市空間的擴展，仍然跳不出傳統的經濟發展方式，不能真正解決城鄉二元結構，縮小城鄉居民的差距，就不可能解決我國經濟的可持續發展問題。

日報：當前城鎮化存在哪些問題？又該如何化解？

蔡繼明：從總量看，現在我國人均占有建設用地已經不低，而且存在嚴重的粗放和浪費。為此，做好土地的節約使用、集約使用，在有限土地上創造更多的財富，承載更多的人口。

聯產承包制后，我國溝溝坎坎、零碎分割的土地非常嚴重。為鼓勵農民、村級組織有積極性參與土地整治，政府就應該推出相應的土地政策，比如在原有基礎上通過整治每增加一畝有效耕地，允許百分之二三十可以用于建設用地，加大瞞報、謊報的處置和防止力度。

目前我國大概還有40億畝未利用土地，其中至少有10億畝土地適宜改造。用什么機制鼓勵人們去開發，要有一個分成比例，這樣無論是地方政府、民間資本還是農戶，大家就會有積極性去開墾，進而解決了城市建設占用耕地而保護耕地、糧食安全，從而保住18億畝紅線不破。

現有工業用地存在大量土地浪費。我們可以采取一種激勵機制，提高工業用地容積率，節省出一部分建設用地指標，然后政府和工業企業進行利益分成，這樣又省出大量土地。同時加大監督力度，對開發商、國企等囤地采取嚴厲措施，不要盯著占用耕地。

日報：除了占補平衡外，我們是否還有其他辦法，來協調城市和農村的建設用地？

蔡繼明：我們也完全可以采取增減掛鉤，兩者結果是一樣的，只是途徑方式不同。在城市占用一畝耕地，農村的一畝建設用地就必須恢復耕地。

增減掛鉤，國土部也在一些地方進行推廣，起到了一定的效果。但我認為，增減掛鉤還要進行改革，讓偏遠地區和郊區的兩地農民，按照市場原則交易建設用地指標和土地增值財富，不需要政府征收，直接根據規劃進行開發利用。這樣既能調動增減掛鉤的積極性，也保證了兩地農民的土地權益，更大程度上分享工業化、城市化成果。

日報：18億畝耕地紅線，對當前農業現狀有多重要？

蔡繼明：保護耕地面積要有底線。按現在進口的農業作物，折成的土地大概超過5億畝，這樣算耕地紅線18億畝應該不算多。保有一定量的耕地，不單單是糧食安全問題，還有一個生態環境問題。

雖然我國糧食連續9年增長，但是我們的農業技術、種植水平提高有限，很大程度上使用了過量的化肥，大量的農地存在嚴重的污染，農業現狀并不樂觀。再加上，泥石流、鹽堿化、沙漠化等自然災害，毋庸置疑我國不能再減少耕地。

日報：如何確保我們今后的糧食安全？

蔡繼明：不能把糧食安全當做一個政治任務，不能通過各級政府的層層分解，這樣地方政府為完成任務往往只能處于被動、處于無奈。

事實上，種糧的農業大省，往往是一些經濟弱省。要讓種糧大省不落后，讓他們的財政有收入，至少能夠達到全國平均水平，可以從以下三個方面來解決：一要合理的糧食價格，糧價太低，農民沒有保護耕地的積極性；二要中央政府加大財政轉移支付力度，落實農業大省的保護耕地責任；三要加大土地制度改革，加快土地的流轉，讓進城務工農民脫離土地，把土地轉包、轉租或者轉讓出來，實現土地規模化經營水平，增加農民收入，實現城鄉勞動力的均衡分布狀態，從而根本上保障我國的糧食安全問題。