城鎮(zhèn)化背景下的城軌新格局

2013年05月31日 01:43
來源：21世紀經(jīng)濟報道作者：宋菁

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城鎮(zhèn)化背景下的城軌新格局

鐵路改革的推進中，早前由部省合作共建的城際軌道，其定位已經(jīng)逐漸清晰。

5月28日國務院發(fā)布《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，提及城際軌道、支線鐵路的建設要發(fā)揮地方的主體作用，進一步放寬市場準入。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示，部省合作共建城軌模式的終結，城軌新的投融資構架還沒搭建起來，各地城軌的投融資確實因此面臨困難。他認為，當前在業(yè)界討論熱烈的香港地鐵的軌道+土地的模式，未必適用于大陸，“直接財政補貼的方式在監(jiān)管上會更為規(guī)范”。

事實上，在新型城鎮(zhèn)化的推動下，城際軌道和都市圈鐵路的投資很可能成為下一輪鐵路投資的支撐點。根據(jù)此前流傳出來的城鎮(zhèn)化規(guī)劃內容，2020年中國鐵路的總里程預計將達到14.6萬公里。

發(fā)改委綜合運輸所此前參與過多地城際軌道項目的研究和論證，劉斌認為，在鐵路改革、鐵路總公司從城軌投資中抽身的背景下，應該要重新審視城軌的設計標準，根據(jù)城軌不同于國鐵的特點，形成一套新的建、管、養(yǎng)的投融資體系。

“城軌應與城市公交體系融為一體”

投融資難題

《21世紀》：據(jù)說正在研究中的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，預計2020年中國鐵路的總里程將達到14.6萬公里，按這個規(guī)模，中國“十三五”期間的鐵路投資還將處于一個高位，未來的鐵路投資會不會主要依靠城軌來支撐？

劉斌：“十三五”期間，交通的投資應該是會略微下降一些，這是趨勢。交通的里程和能力有一個終極的數(shù)值，交通行業(yè)在整個基建中的比重應該說將逐步下降，可能會在“十二五”達到高峰。中國經(jīng)過20多年大規(guī)模的交通投資，總運能總需求的矛盾已經(jīng)不是很尖銳了，只是結構性的問題仍然存在，所以也需要轉變投資的觀念。

如果“十二五”的規(guī)劃全部完成的話，大量的干線鐵路已經(jīng)全部修好了，城際軌道可能會是“十三五”期間重要投資項目。大鐵路、大干線在長距離運輸上有優(yōu)勢，但在距離比較近站點沒有優(yōu)勢。而且，不同的區(qū)段需要有不同的運行速度、運輸方式來填充，尤其在人口比較密集的地區(qū)，比如長三角、珠三角等城市群，城軌不可或缺。

城際軌道建設需求與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度是有關聯(lián)的，城軌規(guī)劃和城鎮(zhèn)化的規(guī)劃應有一個大都市圈的長遠規(guī)劃，在投資規(guī)模和發(fā)展速度方面，傳統(tǒng)的速度理念需要改變，速度不是第一位。有財力當然可以做得快一些，但如果沒財力，靠大規(guī)模的負債，或者說為了加快建設，吸引不符合這種性質的資金進來，資金性質與項目性質不匹配的話，會出問題。另外，原來按照高鐵或者客專標準來建設城軌不一定合適，可以根據(jù)情況把這些標準放下來。按當?shù)爻擎?zhèn)化規(guī)劃來建設的話，考慮到現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃擴容，那就需要更多的軌道來連接這些新城鎮(zhèn)、新區(qū)和大城市。

《21世紀》：鐵道部從城軌投資中撤離后，地方財政是否有能力繼續(xù)推進大規(guī)模的城軌建設？

劉斌：城軌的投融資當下確實遇到了一定困難，很多地方的財力難以支撐大規(guī)模的城軌建設。城軌、地方支線鐵路，原來省部協(xié)議共建的模式下，鐵道部資本金比例一般要占一半，這塊突然缺失，地方政府要短期內安排這么大的資金缺口，地方財政壓力可想而知。

另外，過去城軌項目是在國鐵的融資體系下融資，國鐵信用之前是不錯的，現(xiàn)在城軌該怎么融資？怎么去搭建投融資構架？這些問題都仍在探索中。

在城軌投融資的探索中，有很多地方提出了香港地鐵的軌道+土地模式，也即是政府將地鐵周邊的土地開發(fā)權特許給了地鐵公司，軌道公司可以擺脫其對財政的依賴。

當然，這一模式在香港運作是成功的，但是全世界也沒有其它成功的例子。我們當然可以理解，這一模式適合香港的財政、法律、土地等情況，但是中國內地與香港情況不同。特許土地開發(fā)其實和財政出資本質上差不多，土地其實也是財政，土地財政和直接財政比較起來，現(xiàn)階段也許直接財政更好一些，監(jiān)管能更規(guī)范。如果把一些土地直接開給了某某城軌公司，雖然投融資上方便一些，但是這與現(xiàn)階段的財政預算管理提高透明度的趨勢不一定吻合。

《21世紀》：除了資金，建設用地也將是制約當前城軌建設的原因之一。

劉斌：過去部省合作修建城軌，其涉及的土地指標是納入國鐵的用地指標，由國家安排，而一旦城軌建設調整為地方政府主導后，地方原本緊張的用地指標和占補平衡問題可能難以保障城軌建設的順利推進。不過，這些都是技術層面的問題，如果城軌建設需要，以后應該對城軌用地問題給予新的政策。

《21世紀》：城際軌道的建設主體這兩年發(fā)生了很大的變化，鐵路總公司原則上不再參與城際軌道的投資建設，轉而由地方為主來投建，在城鎮(zhèn)化的進程中，城軌建設思路未來會有哪些變化？

劉斌：5月28日國務院發(fā)布《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，里面提到了城際軌道、支線鐵路的建設要發(fā)揮地方的主體作用，進一步放寬市場準入。

鐵道部主導修建城軌的格局在近兩年才有了變化，但是目前這都僅僅只是投資上有變化，其它方面目前變化不大。

城軌的發(fā)展要與當前討論熱點城鎮(zhèn)化結合起來。城軌過去是鐵道部主導投建，國鐵采取了大鐵路的發(fā)展方式，技術標準相對較高，參照的是高鐵或者是客運專線標準。但實際上，城軌與大鐵路差異很大，城軌和城市交通關系密切。應該說大鐵路與城市交通的關系也應該是密切的，但前一階段大鐵路建設中場站多設在城市外圍，所以與城市交通的銜接做得并不理想。城軌如果按照目前大鐵路的思路去建設，包括場站的選址也在城市外圍，會影響未來的運營，影響人出行的方便。

當前對城鎮(zhèn)化的討論很多，而城鎮(zhèn)化的途徑中比較重要的一條是搞城市群體系，而在一個城市群體系中，城軌將是一個城市群內部很重要的一個交通聯(lián)系。這在當前以及下一個階段，城市交通和城市群內部壓力越來越大之后，需要提升軌道交通的作用，這就要求城際軌道與城市公交體系的銜接要方便暢通，否則城際軌道的效果就會打折扣。城市群內部各城市間距離不遠，交通往來很頻繁，如果城軌的各個場站之間的公交體系不很完備的話，對公眾來說，就不如自駕車方便，但開車將面臨越來越嚴峻的道路交通容量限制。

基于這樣的趨勢，城軌與各個城市群內部的公交體系、地鐵體系之間要有一個比較好的配置。這就會產(chǎn)生一些新的問題，因為公交體系是各個城市在管理和建設，而城軌是以省為主在管理和建設，過去是鐵道部統(tǒng)管。這之間的銜接如果還做成大鐵路的模式，那我們在新一輪的城鎮(zhèn)化建設中，城市群之間的交通干線聯(lián)系就會出現(xiàn)一些不方便，會增加很多中轉環(huán)節(jié)和交通問題，削弱城軌的競爭力。

所以，在城軌的發(fā)展過程中，城軌與各個城市的關系，與各個城市公交的關系應該要統(tǒng)籌來考慮，所以城軌不能作為一個自行的運營體系來考慮，否則就是大鐵路的運營方式。大鐵路因為距離比較遠，追求速度還是有一定意義，但城軌站之間距離并不十分遠，運行速度并非最重要，最重要的其實還是城軌站與城市公交之間的融合。

《21世紀》：這需要在城市規(guī)劃層面就做考量。

劉斌：城軌的規(guī)劃與城市的規(guī)劃、城市新區(qū)的規(guī)劃、城市公交規(guī)劃，應該是一攬子規(guī)劃。按理來說，規(guī)劃應該超前一些，建設倒未必要太超前。但事實上，我們的規(guī)劃并沒有太超前，規(guī)劃短期就被改動還蠻常見，很多交通規(guī)劃的研究不是那么透徹。

可以對比的是，歐洲的一些城市，他們的規(guī)劃現(xiàn)在看都是比較超前的，規(guī)劃制定后很長時間不變動，有法律約束，這些規(guī)劃做起來非常慎重。只有對城市和城市的關系，干線和公交體系的關系，工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)的關系都做了很深入的研究，才能做一份能指導幾十年甚至上百年的超前規(guī)劃。

中國當前的軌道建設速度很快，但規(guī)劃的超前性不夠，長遠考慮不足。所以很多城市城軌自成體系，城軌與整個城市的格局、城市公交體系的融合度都不是那么高。未來城軌的規(guī)劃，應該是多部門來參與。

“建立中間項目的認定標準、監(jiān)管體系和補助方法”

《21世紀》：以珠三角城際軌道為例，公交化運作的思路下，穗莞深城際未來的定價會明顯低于國鐵廣深四線，城軌運營產(chǎn)生虧損怎么辦？

劉斌：過去地方不太考慮這個問題，因為過去城軌都是納入國鐵統(tǒng)一來清算運營。而這兩年啟動的地方主導的城軌運營的還比較少，虧損問題不是太凸顯，但如果以后這些城軌都由地方來運營管理了，那虧損怎么辦？

公益性比較強的城軌項目需要虧損補貼，這里還有一個財政補貼投資、補貼的監(jiān)管問題。現(xiàn)在看到城軌投資額都比較大，少數(shù)的城軌投資是有盈利的，比如滬寧城際，但未來估計還是有不少城軌是不能盈利的，那就需要有財政補貼。

這塊的監(jiān)管需要進一步完善，需要一套完善的規(guī)則，進一步的成本核定和經(jīng)營考核體系，這個體系監(jiān)管的力度要高于一般的國有企業(yè)，要更細致監(jiān)管運營成本問題、服務質量問題、包括投資的問題。如果項目的公益性比較強的話，要納入交通的服務監(jiān)管體系中去考量，有一些城軌經(jīng)濟效益比較好，也可以商業(yè)化運營，那就按商業(yè)化的標準來考核。但現(xiàn)實的情況是，很多城軌既有公益性又有商業(yè)性，這就對監(jiān)管提出了特殊要求，要建立這種有很強公益性，又有一定商業(yè)性的中間項目的認定標準、監(jiān)管體系和補助方法。