電信反壟斷案反思(3)

2011年12月13日 07:42
來源：東方早報 作者：張昕竹

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未來電信改革之路

目前為止的所有電信改革，都還沒有在根本上觸及產權制度。堅持這種改革路徑秉承的一個基本理念是，市場競爭可以提供改進行業績效所需要的主要制度源泉。但此次事件所折射出的深層的行業發展矛盾說明，這種理念在過去也許是正確的，但在產權改革構成改革瓶頸的情況下，體制和機制改革的空間已經相當有限。

需要特別強調的是，前面的分析并不是想否認中國電信和中國聯通存在壟斷問題，更不是反對發改委反壟斷局對這兩家企業發起反壟斷調查，而只是希望通過說明認定濫用行為需要較高的證據標準，來說明反壟斷法對于打破壟斷的作用是多么的有限。實際上，雖然這個案子的焦點集中在互聯網骨干網的接入問題上，但折射出的很多電信改革乃至整個壟斷行業改革的深層次問題，也許更值得關注。

首先，一些機制層面的問題迫切需要解決。很多分析都已經敏銳地指出，并且發改委反壟斷局也已經注意到，本案與互聯網骨干網的互聯互通問題密切相關。其背后的基本邏輯是，如果互聯網骨干網的互聯互通機制理順了，不但能夠在不同接入層次增加市場競爭，同時也會大大減少雙邊市場之間外部性的影響，這樣就會大大降低互聯網骨干企業的機會成本，從而降低寬帶接入的價格。(編注：由于歷史原因，電信和聯通擁有兩張全國性骨干網，大多數內容提供商都在它們的網絡內，所以包括廣電、鐵通在內的寬帶運營商就必須依賴它們的網絡。為補償中國電信和聯通的骨干網投資，按照工信部規定，寬帶提供商ISP之間的網絡互聯互通進行的是單向結算，即其他ISP交錢給電信和聯通。換而言之，運營商之間的互聯互通就是國家的強制命令，互聯互通的法律關系不能簡單地理解為平等的市場主體之間的法律關系，而是強制性的行政管制，這是所有問題的核心。)

但非常遺憾的是，由于種種原因，在互聯網骨干網的互聯互通和網間結算問題上矛盾重重，一直沒有得到有效的解決，由此導致企業之間利益沖突不斷加劇，并且使互聯網接入定價行為產生很大的扭曲，嚴重制約了互聯網產業的發展，最終導致矛盾的爆發。當然，從法律意義上講，在現有監管體制下，互聯互通問題本身尚有管轄權不清的問題，但無論如何，徹底解決互聯網骨干網的互聯互通問題，顯然需要行業監管機構與反壟斷機構的密切配合。從這個意義上講，本案不但對推動解決互聯網骨干網的互聯互通問題具有重要意義，同時對電力、銀行卡等其他產業網絡接入問題的解決也具有重要啟示。

除了互聯互通，另一個非常值得關注的問題是，這次電信反壟斷對于電信乃至其他壟斷行業的放松管制改革，將會產生重要影響。在打破壟斷、引入競爭之后，如果有效競爭尚未形成，那么一個重要的政策問題是，是否有必要像對互聯網產業那樣繼續放松管制。如果放松管制的結果演變成，反壟斷機構變成實際上的行業監管機構，比如由反壟斷機構在事實上制定互聯網骨干網接入價格標準甚至直接定價，這不但是一種不符合專業分工的低效的制度安排，而且也會影響監管機構進一步放松管制的動機。

實際上，案子的目前進展已經暴露出這方面的問題，需要反壟斷機構給予高度警惕。根據案子的最新進展，中國電信和中國聯通已經按照反壟斷機構的要求做出了整改的承諾，以便中止反壟斷調查，但雙方還糾纏在一些具體的細節上，其中包括企業對寬帶接入價格調整的承諾。這實際上等于反壟斷機構在充當價格監管者，這樣做不但在《反壟斷法》中找不到任何法律依據，也是反壟斷執法需要竭力避免的問題，更重要的是會引起不必要的管轄權糾紛，為今后反壟斷執法中相關政府部門的合作，制造一個很不好的先例。

其次，很多重要的體制問題需要解決。互聯互通問題固然重要，在短期內也確實是下一步解決問題的方向，但如果不解決一些重要的體制問題，即使解決了互聯互通問題，也不會從根本上解決其背后的深層次問題，而且實實在在地講，也很難解決互聯互通問題。

至少在現階段，最需要也是有可能解決的體制問題是競爭體制的理順。對此，有些專家建議，通過借鑒當年美國司法部拆分AT&T和英國重組英國電信的辦法，對中國電信和中國聯通進一步重組。重組固然不失為一種辦法，但并不能解決根本問題，且不說AT&T拆分時的技術經濟條件與現在截然不同，而且當年拆分后，美國從1996年頒布新電信法開始，就已經讓企業重新整合，更不要說英國電信根本并不是簡單的拆分，而只是采用一種批發模式而已。從根本上講，即使把中國電信和中國聯通的數據業務拆分出來，無非是壟斷的轉移而已，仍無法解決有效競爭問題。實際上，這種所謂的縱向拆分是一種過于簡單化的政策建議，因為它只考慮了監管的訴求，而根本罔顧商業世界中垂直整合這種組織安排的天然理性，在以創新為特征的互聯網行業，其合理性尤其值得懷疑。

目前存在的諸多矛盾似乎表明，雖然電信業經過了多次重組，但有效競爭的問題仍沒有解決，這實際上也昭示著，在現有體制下，僅僅通過對存量進行重組的方式來促進競爭，其有效性已經非常有限。解決有效競爭的根本出路，還在于進一步放開市場準入，讓新競爭者參與競爭。當然，在很短的時間內，并在不大可能讓民營資本進來的前提下，培育一個能有效參與競爭的新競爭對手并不現實。在這種情況下，需要重新架構電信市場結構，在三網融合的背景下，通過電信和廣電相互融合來引入新競爭者，不但可以解決競爭體制問題，也是三網融合破冰的關鍵。

最后，需要解決頂層設計問題。無論是機制層面的問題，還是體制層面的問題，如果不解決關鍵的頂層設計問題，都無法從根本上得到解決。從長遠看，最根本的頂層設計問題，是要解決電信業的產權結構。應該說，目前為止的所有電信改革，都還沒有在根本上觸及產權制度。堅持這種改革路徑秉承的一個基本理念是，市場競爭可以提供改進行業績效所需要的主要制度源泉。但此次事件所折射出的深層的行業發展矛盾說明，這種理念在過去也許是正確的，但在產權改革構成改革瓶頸的情況下，體制和機制改革的空間已經相當有限。

實際上，監管改革這些年來的經驗，似乎在驗證一個無奈的事實，那就是國企無監管。對于此次電信業的反壟斷調查，非常可以肯定的是，如果不是在現有的國有產權背景下，本案所涉及的很多問題根本就不會存在，或者即使存在，監管的難度也會小很多。

必須承認的現實是，電信的產權改革目前還是一道難以逾越的鴻溝。但至少從技術上講，隨著技術、網絡和業務層面不斷的技術進步，保持國家控制的技術經濟原因已經基本不存在。在這種情況下，是否推進電信業產權改革，就變成一個非常關鍵的頂層設計問題。這不但需要政府對未來中國經濟具有準確的戰略把握，對深化體制改革具有很高的政治意愿，當然也需要高度的政治智慧，沖破改革面對的各種阻力。

但中國電信業的希望正在于此。

(作者系中國社會科學院規制與競爭研究中心主任，本文2011年11月成稿，大標題為編者所擬。)