張生：歐盟強征航空“買路錢”不符國際法

2012年02月14日 15:16
來源：法制日報 作者：張生

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張生 作者系劍橋大學勞特派特國際法中心“絲路學者”

2月21日,中美俄等26個國家將召開會議,共同商議應對歐盟航空碳排放交易體系的對策。憑借歐洲法院判決開的綠燈,歐盟在新年伊始就開始實行航空“買路錢”政策,招致多國反對。歐盟的這一做法于國際法不符。從長遠角度看,建立一個碳排放交易的全球機制勢在必行

環保表象下的政經利益考量

歐盟于2005年1月設立了碳排放交易體系(ETS)。2008年11月19日,歐盟通過法案決定將國際航空業納入ETS。該體系于2012年1月1日正式實施后,歐盟又進一步規定,對拒不執行的航企將施以超出規定部分每噸100歐元的罰款以及歐盟境內禁飛的制裁。自2008年歐盟通過上述法案后,各國和國際航空運輸協會的反對聲就不絕于耳。歐盟官員2月6日接受BBC采訪時表示,中國會對此采取默認態度,但是僅隔一天,中國民用航空局就向各航空公司發出指令,指出未經政府有關部門批準,中國境內各航空公司不得參與歐盟碳排放交易體系。美國參院也通過航空法案明確表示反對歐盟向飛經歐洲的航班征收碳排放稅。據稱,中國、美國、俄羅斯及印度等26個國家將于2月21日在莫斯科召開會議,共同商議應對歐盟航空碳排放交易體系的對策。

由于目前深陷歐債危機的泥淖,歐盟強征航空業碳排放稅的政策也被外界解讀為表面是為環境保護,實則為了背后巨大的經濟利益和掌握航空市場的主導權。此外,此舉也被看作是歐盟向爭取在國際政策、市場機制和國際氣候變化談判中的話語權和領導權邁出的一步。如果能成功將國際航空業引入碳排放交易系統,就有可能為歐盟將來在鋼鐵、電力、水泥等其他行業中推廣實施全球性的行業減排方案鋪平道路,以此實現全球共同承擔溫室氣體減排義務的目的。

歐盟單方面行為有違國際法

歐盟單方面通過立法將國際航空業納入ETS違反了《芝加哥公約》序言和第1條規定的“各締約國承認每一國家對其領土之上的空域具有完全的和排他的主權”的國家主權原則。此外,《京都議定書》第2條第2款規定締約國應通過國際民用航空組織作出努力,謀求限制或減少航空燃料產生的溫室氣體的排放,而歐盟的單邊行為有違反該規定之嫌。

歐盟此舉還違背了《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》規定的發達國家及發展中國家負有的“共同但有區別的責任”的原則,因為作為簽署方的歐盟將所有國家統一納入強制征收碳排放稅的范圍一致對待,沒有對發展中國家的航空運輸業發展需要作出合理安排；歐盟規定碳配額以歷史排放數量為基數,基數越大獲得的配額越大,這種計算方式使發展中國家承擔了比發達國家更重的減排義務。

歐盟征收航空碳排放稅也對WTO法提出了挑戰。WTO協定為發展中國家特別是最不發達國家提供特殊待遇,但是在歐盟的政策中卻未有體現。有學者也主張歐盟征收的碳稅實際上是“碳壁壘”,是以“減排”為名來阻止其他國家進入它的市場,這也不符合WTO的原則。劍橋大學教授巴特爾也認為很難認定歐盟此舉符合《服務貿易總協定》“航空運輸服務”附件中的規定。

歐洲法院判決難以令人信服

2009年底美國航空運輸協會和3家美國航空公司以歐盟征收航空碳稅違反《芝加哥公約》等為由起訴歐盟,但歐洲法院于2011年12月宣布歐盟此項政策并未違反相關國際法以及雙邊的“開放領空協議”,從而駁回美國航空運輸企業就此提出的訴訟。歐洲法院的這一認定無疑對通過個人途徑尋求法律救濟是個打擊。作為歐洲最高司法機構的判決,它意味著其他國家航空公司提出的類似主張也很可能得不到支持。但是這并不代表針對歐盟這一政策的所有救濟都被否決。實際上,上面提到的歐盟對于國際法的違反問題,很多都沒有在該案中得以解決。

對于歐盟違反《芝加哥公約》關于國家主權原則等的規定,歐洲法院以歐盟不是該公約締約國為由而規避公約。實際上,這里隱藏了一個國際法漏洞,那就是判決默認了締約國可以通過一個超國家機構來掩飾其對于實體國際法義務的違反,因為歐盟成員國都是該公約的締約國。英國法院最初將該案轉給歐洲法院,也是希望歐洲法院能夠對政策與公約的兼容性作出解釋。

再者,在解釋《京都議定書》的條款時,歐洲法院也玩起了文字游戲,將條約中規定的“shall”(應當)解釋為“可以”,認定歐盟可以繞過國際民航組織采取單邊行為。

最后,雖然法院認定該政策符合“任何國家對其領海享有完全主權”和“在公海的自由航行權”等習慣國際法原則,指出只有在“商業航班”“物理上存在于”歐盟成員國機場時才需征稅,但是歐盟在計算碳排放配額時卻考慮整個航線的排放量。

因為原告來自于發達國家美國,所以對于《聯合國氣候變化框架公約》中規定的“共同但有區別的責任”原則問題也沒有在該案中涉及。

應建立一個全球性的機制

對于如何應對歐盟單方面強征航空業碳排放稅的這一做法,有人主張可以通過航空集團訴訟和尋求反制來應對。但是,這兩條對策能否實現切實效果是個未知數。一來歐洲法院的判決已經表明個人訴訟行不通,雖然從理論上講,《芝加哥公約》的成員國可以依據公約第84條關于爭端解決的規定向特設仲裁庭或國際法院直接起訴歐盟成員國,但是這種行動常常囿于政治利益考量；二來如果各國都采取反制措施,實施不同的標準,無疑最后也會傷害中國利益,因為中國目前是世界第一大出口大國。因此在國際民航組織框架下達成一個全球性的航空碳排放標準和碳交易規則的解決方案勢在必行。

在氣候變化影響日益顯現的今天,通過經濟標桿推動減排的確是一個不錯的手段。在去年的南非德班氣候談判大會上,中國就指出計劃在“十二五”期間建立自己的碳排放交易系統。發改委也在去年稱將創新體制機制,建設碳排放交易市場,健全節能環保和應對氣候變化的法律法規。這些措施一方面有利于我們發展低碳經濟,另一方面也有助于積累經驗,為建立一個公平、公正、合理的全球性解決方案發出自己的聲音。