城鎮化十年規劃兩會前后將出 涉20城市群1萬城鎮

2013年01月05日 09:32
來源：經濟觀察報 作者：降蘊彰

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未來的中國城鎮化道路該怎么走？一份國家層面上的規劃給出了答案。

本報獲悉，由國家發改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020年)》(以下簡稱《規劃》)將于今年全國兩會前后對外頒布。該規劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設，為新型城鎮化提供了發展思路，提出了具體要求。

按照上述規劃，未來中國新型城鎮化建設，將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續”三個原則，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”的要求，推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升“轉型”。

具體到對新型城鎮化的戰略布局，更進一步的規劃是，在東部地區，優化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造更具國際競爭力的城市群；在中西部資源環境承載能力較強的地區，培育壯大若干城市群。在此基礎上，優先發展區位優勢明顯、基礎條件較好的中小城市，有重點地發展小城鎮，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。

新型城鎮化建設將創造新需求，本報了解到，圍繞未來城鎮化戰略布局，下一步國家將統籌推進鐵路、公路、水運、航空、輸油氣管道和城市交通基礎設施建設，以此來發揮其對城鎮化發展的支撐和引導作用。

為破解城鎮化的改革難題，未來除了將大幅度提高農村征地補償，改革土地管理制度之外，還有可能在全國統一推行居住證，而這樣的改革，勢必也會對解決收入分配、擴大內需等問題起到積極的推進作用。

實施“城市群”戰略

十八大之前，對于城鎮化建設，十六大提出了“走中國特色的城鎮化道路”，十七大的進一步補充是，“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。業內人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮化”，是在未來城鎮化發展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。

從1978年到2011年，城鎮人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國城鎮化建設已經達到世界平均水平，但背后潛藏的諸多矛盾、問題也日益凸顯。

目前中國城鎮化率統計是以常住人口計算，按照這樣的算法是已經突破了50%，但如果按照有城鎮戶籍的人數，按照政府提供的教育、醫療、社會保障等公共服務水平來說，中國的城鎮化率大概只有35%-36%。官方統計的數據是，在城鎮打工的2.6億的農民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農民工及其家屬是處于“半市民化”狀態。

戶籍制度引發的矛盾之外，中西部地區城鎮化發展的滯后，以及近年來一些城市出現的交通擁堵、住房緊張、環境污染、事故災害等問題，對各級政府城市治理能力也形成壓力和挑戰。

在2010年底中央向各省印發的《全國主體功能區規劃》中，決策層就釋放出推進新型城鎮化建設的信號，其中最為明確的是提出了要構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局，要在推進環渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區優化開發的同時，形成三個特大城市群，在哈長、江淮、中原、長江中游等地區形成若干新的大城市群和區域性的城市群。

目前由國家發改委牽頭編制并將于全國兩會前后頒布的《規劃》，就是在《全國主體功能區規劃》的基礎上，對推進新型城鎮化建設做出的更為長遠、更為清晰的戰略布局。

土地制度是障礙

按照一些業內專家的觀點，要破解中國城鎮化的改革難題，現行的土地和戶籍管理制度是兩個繞不開的障礙，中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田、國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵等對此開出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯動，戶籍方面，先讓長期在城市打工的農民工能夠市民化；土地方面，要提高農村征地補償，逐步實現農村集體土地同權同價參與城鎮開發。

鄭風田表示，由于受戶籍的限制，目前處于“半市民化”狀態的農民工，享受不到城市的教育、醫療、社保、住房等服務，官方統計的超過50%城鎮化率實際上是半截子的城鎮化，戶籍制度背后反映的是城鄉差距、地區差距和工農差距，如果戶籍改革制度能較快到位，將為實現十八大提出的收入倍增目標提供良好的機遇，會推動中國經濟繼續高速增長10年甚至20年，相反，則會進一步拉大城鄉差距，帶來更大的社會矛盾。

李鐵認為，中國實行城鄉二元戶籍管理已經50多年了，由于上世紀80年代未能同步推進戶籍制度改革，現在積累的矛盾和問題已經十分嚴重，當務之急是把攻堅的改革和阻力較小的改革能夠分頭推進，比如，目前舉家遷徙到城鎮的外來農村人口就有4000萬人，如果能夠先讓這批人真正市民化，這樣，既可以減少城市戶改壓力，也會徹底解決長期積累的矛盾。

鄭風田、李鐵等專家都認為現行的土地制度是推進新型城鎮化建設的最大障礙。由于城鄉差距很大，農民工在城市買不起房子，很多人擠在一塊，住的是“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，耕地也被荒蕪了，這是對土地資源的極大浪費。土地改革應該盡快破除政府壟斷征地，實行同地地權同利，讓農村的集體建設用地能夠真正入市。

李鐵對土地政策進一步的分析是，現行政府壟斷征地模式，更多的是維護和支撐了城市居民的利益，讓城市居民在二次分配中利益最大化。這種模式最為嚴重的后果是城鎮居民的利益會被固化。于是形成了大量的視覺城市、景觀城市、生態城市，而形成這樣的現狀下，城市就很難讓低收入的“農民工”來分享城市公共服務的蛋糕。

李鐵表示，征地制度改革就是要提高農村土地的價格，而且要讓土地的收益更多進入農民自己的口袋。

與鄭風田、李鐵等專家的觀點相一致，全國政協經濟委員會副主任厲以寧也認為應該盡快解決農村土地資源嚴重浪費問題，“當前最要緊的就是給農民承包土地的使用權證、宅基地的使用權證和房產證”。

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