城鎮化發展規劃編制完成 推人地掛鉤

2013年01月29日 08:34
來源：中國證券網

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[編者按]《經濟參考報》記者日前獨家獲悉，由發改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制的城鎮化發展總體綱要———《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011～2020年)》已經編制完成。

城鎮化將推“人地掛鉤”新政

地方兩會收官在即，城鎮化成為各地兩會上的焦點。與此同時，城鎮化發展十年總體規劃也已下發地方，進入征求意見階段。值得注意的是，與之前城鎮化“攤大餅”方式不同，此次城鎮化更強調“人”，其中特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，以推進更有質量的城鎮化。

《經濟參考報》記者日前獨家獲悉，由發改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制的城鎮化發展總體綱要———《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011～2020年)》(下稱《規劃》)已經編制完成。

據了解，對于作為城鎮化核心問題的土地制度，《規劃》指出，按照管住總量，嚴控增量，盤活土地存量的原則，創新土地管理制度，優化城鄉土地利用結構，有效化解城鎮化進程中建設用地需求和耕地資源保護的矛盾。

《規劃》指出，在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策，即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤。

“現在各地做城市土地規劃時雖然也把自身的人口增長作為一個大目標，但實現人口增長是為了‘地’而不是真正為了‘人’。”中國農業大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經濟參考報》記者，此前包括重慶、成都在內的建設用地增減掛鉤的試點，在市場上交易建設用地的指標，也只是為了把土地拿過來，并沒有真正和人掛鉤。

張鳳榮指出，城市的建設用地增加了，產業發展了，但大量農民工沒有被納入城市戶口，只留下勞動的剩余價值，他們的社會保障卻被甩到了原來的輸出地，這是典型的發達地區剝奪欠發達地區。同時，如果土地城鎮化了而人口沒有城鎮化，將來還會造成土地的閑置和浪費。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令接受《經濟參考報》記者采訪時分析說，2011年我國城鎮化率達51.27%，據此計算我國城鎮人口已達6.9億，但是，2011年年底中國農村戶籍人口是9.3億，這意味著城鎮人口數量僅為4.2億，因此，我國城鎮化水平至少要減掉三分之一。

喬潤令表示，值得注意的是，我國在城鎮化建設和推進過程當中，農村建設用地總量不減反增，這說明土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮占用土地的速度遠遠快于吸納人口的速度。

“現在地方政府爭要建設用地指標，但‘要地’是為了‘以地變錢’，為獲得更多增值收益，并不是真正的城鎮化。因此，如果真正能夠實現建設用地指標和人結合起來，將能夠扼制各地‘攤大餅式’的盲目城鎮化。”張鳳榮說。

此前，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強強調，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。

事實上，河南省已開始在“人地掛鉤”方面先行先試。此前河南省政府工作報告中就明確指出，有關部門正抓緊制訂“人地掛鉤”具體實施方案，在確保耕地不減少，不影響農業和糧食的同時，通過綜合的土地整治來支持新型城鎮化、新型工業化。

在盤活“存量”土地方面《規劃》還指出，強化人均建設用地指標控制，提高建成區人口密度。強化重點工程建設項目用地標準控制，提高工業項目用地產出強度和容積率門檻。與此同時，建立閑置土地利用、低效利用土地二次開發的激勵約束機制，推進舊城鎮，舊廠房、舊村莊改造，提升城鎮存量土地開發利用強度。

另外《規劃》提出還應合理控制城市用地規模。按照密度1萬人每平方公里的標準條款城市群新增用地，建立城市群內城市建設用地指標調劑機制，嚴格控制特大城市和小城市新增建設用地，合理保證生活用地，提高生態用地比例，優先保障基礎設施、公共服務設施和保障性住房用地。

“我們需要的不是出現越來越多的特大城市，而應是小城市集群。”喬潤令認為，只有城鎮城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市。

專家：到2020年城鎮化將帶動25萬億投資和消費需求

“我國城鎮化率剛超過50%，如按戶籍人口計算，真實的城鎮化率還不到40%，遠低于發達國家近80%的平均水平。”國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河向本報表示，因此，城鎮化是我國擴大內需的最大潛力所在，也是推動我國經濟社會發展轉型的重要動力。

據馬曉河介紹，根據國內相關發展規劃和聯合國預測，預計2020年我國人口規模約為14.5億，城鎮化率將達到60%，每年提高一個百分點，據此計算2020年我國城鎮人口將達到8.7億，比2011年增加約1.8億，年均增加2000萬人左右，由此，預計到2020年我國城鎮化將帶動投資和消費需求25萬億元以上，未來十年可以拉動經濟增長3.5-6.8個百分點。

在馬曉河看來，今后一個時期，我國將處于城鎮化快速推進的后半期，城鎮化速度將由遞增改為遞減，預計到2020年我國城鎮化率將達到60%左右，在2040年左右將達到70%以上。

不過，實現前述目標并不容易。“我國城鎮化發展還面臨許多體制障礙等約束性因素，為此必須推進體制的改革。”馬曉河認為。

未來十年城鎮化減速

《21世紀》：據您判斷，我國現在處在城鎮化的哪一階段？

馬曉河：從國際經驗來看，城鎮化過程一般可分為起步期(城鎮化率小于30%)、加速期(城鎮化率在30%-70%)、成熟期(城鎮化率大于70%)三個階段。2011年，我國城鎮化率達到51.27%，城鎮人口首次超過農村人口。這說明我國已經進入城鎮化的加速階段，與成熟期的70%水平還有較大差距。

同時，綜合各種因素分析，在未來一段時間里，我國城鎮化推進速度將由加速變為減速。這主要是由三個原因造成的。第一，國際經驗表明，50%的城鎮化率是由加速推進轉變為減速推進的一個重要轉折點；第二，我國預計到2016年新增勞動力供給轉為零，其中農村勞動力供給絕對數量將明顯減少，這意味著未來可轉移到城鎮的農村勞動力越來越少；第三，未來我國經濟增長將會出現進入周期性下行通道，經濟增長將從過去的高速增長轉為中速增長，城鎮吸納就業和接受人口轉移空間逐漸收窄。

事實上，有研究表明，從“十五”以來，我國城鎮化速度有了遞減跡象，“九五”期間年均城鎮化率增速為1.44%，“十五”期間平均每年提高1.35%，“十一五”期間每年1.39%，而在珠三角和長三角地等城鎮化率較高的東部沿海地區，減速比較明顯。

所以我認為，今后一個時期，我國城鎮化盡管仍將保持快速增長，但速度可能由遞增轉變為遞減。我們通過模型分析預測，今后十年我國城鎮化率到2020年將達到60%左右。

《21世紀》：從更長的歷史時期來看，城鎮化不可能永遠持續下去，因為城鎮化也存在峰值。那么您認為中國城鎮化的峰值將在何時出現？

馬曉河：當城鎮化發展到一定水平時，城鄉差距縮小并最終實現一體化發展，不僅人口停止從農村流向城鎮，相反部分城市人口為了躲避大城市的交通擁堵、環境污染和向往農村良好的自然環境以及生活節奏，開始向郊區和農村遷移，出現“逆城鎮化”。換句說話，城鎮化存在峰值。

從發達國家情況來看，美國城鎮化率2005年是80.8%，2011年為82%，年均增長僅為0.2%，幾近停滯，英國城鎮化率在2005年已達到最高值90%以上，之后城市人口比重逐年下降，2010年下降為79.5%。

根據第六次全國人口普查數據，我們通過模型測算，預測到2040年我國城鎮化水平將達到70%-75%。參照國際經驗，并結合我國的人口規模大、可用于城鎮化的國土面積有限以及地形地貌復雜多樣等國情，我們認為，我國城鎮化峰值應低于發達國家，70%-75%的城鎮化率可能就是我國的峰值，屆時，預計全國有10億人口將居住在城鎮。

中國城鎮化滯后于工業化

《21世紀》：您前面提到，一般城鎮化率達到50%之后，城鎮化增速才會減緩，而我國的城鎮化速度卻在實際城鎮化率達到50%之前，就已經開始減緩。為什么會出現這樣的問題？

馬曉河：這主要是由城鎮化滯后于工業化速度造成的。就二者關系而言，世界上工業化與城鎮化發展主要存在著三種關系：一是，城鎮化與工業化同步，美日歐等發達國家大都屬于這個模式；二是城鎮化速度高于工業化速度，如巴西、阿根廷等拉美國家，出現了貧民窟和嚴重的城市病；三是，城鎮化滯后于工業化，城市工業發展未起到吸引大量農村勞動力向城市轉移的作用，導致城市人口增長緩慢，就像我國。

無論從城鎮化一般規律，還是從國際比較來看，我國城鎮化明顯滯后于工業化發展。根據國際經驗，合理的城市化率與工業化率的比值范圍在1.4-2.5之間，而我國城市化率與工業化率的比值從1978年的0.41到2011年的1.28，城鎮化與工業化的關系尚未進入合理區間。

《21世紀》：也有觀點認為，我國的人口城鎮化滯后于土地城鎮化，對此您怎么看？

馬曉河： 從上個世紀90年代中期以來，城市土地增長速度(建成區面積、建設用地面積)與城市人口增長速度(城區人口、非農業人口)的差距越來越大。由于城鎮面積增長幅度大大超過城鎮人口增長速度，城鎮人口密度不升反降，導致我國城市人口密度降低，人口承載數量不足。

與發達國家城市相比，我國城鎮人口密度偏低，這與我國土地資源極度稀缺的國情嚴重不符。根據《中國城市統計年鑒》(2011年)，2010年全國地級市及以上城市人口密度僅為265人/平方公里，市轄區為618人/平方公里，即便城市人口密度最大的上海市也僅僅達到2238人/平方公里，遠低于同期發達國家城市人口密度，同期東京人口密度為4750人/平方公里、首爾16700人/平方公里，羅馬2950人/平方公里。

《21世紀》：除了上面提到的兩個問題，您認為，我國城鎮化還存在哪些問題？

馬曉河：主要是地區發展不平衡，東中西部地區之間發展差距大；大中小城市和小城鎮發展不協調，大中城市發展超前，小城市和城鎮發展落后；城鎮化發展方式轉變滯后，資源環境壓力加大。

什么阻礙了人的城鎮化？

《21世紀》：我國城鎮化存在的問題，主要是由哪些原因造成的？

馬曉河：首先是，為GDP論過多地占有了資源用于工業化，擠壓了城鎮發展的空間。在現有財政體制與政績考核體系下，各級城市政府為了做大GDP規模，將大量的公共資源和社會資本導入產業發展，既造成了各地產能不斷擴張，加劇產能過剩的矛盾，同時也使城鎮發展不但缺乏公共資源配置，還缺乏社會資本的有力支持。城市建設有許多都是形象工程、有利于產業招商增值的工程，而真正能帶來人口深度城鎮化的公共服務和公共設施建設并不多見。結果是GDP上去了，但以人口集聚為標準的城鎮化實際水平并沒有提高。

其次是，城鄉二元體制抑制了城鎮化的推進。現行城鄉二元體制人為降低了農民轉化為市民的能力。農民所擁有的土地不能直接進入市場，農村集體所有的土地必須出讓給國家后才能進行市場交易，土地是否出讓、出讓給誰、出讓價格多少、出讓收入怎么分配等，都不由農民說了算，結果土地產生的收益絕大部分被各級政府以各種名義侵蝕掉。

同時，城鄉居民同工不同酬，農民工工資只有城鎮職工的50%左右。在土地非農化和人口市民化過程中，各級政府都想盡辦法在要素轉移和流動中獲取最大紅利，誰都不想承擔要素轉移和人口流動帶來的成本。城鄉二元體制還人為抬高了農民進城落戶的門檻。農民即使進城也很難獲得市民身份，無法在教育、醫療、住房、就業、養老和救助等諸多領域享受與城鎮居民同等的待遇。因此他們成為兩棲人，長期在城鄉間奔波，不但增加了進城農民的生存和發展成本，造成了交通和社會管理等公共資源的浪費和短缺，還阻礙了城鎮化進程。

再者是，我國的城鎮發展模式在集聚人口方面的效應不是最大化，而是最小化。我國的城市行政組織系統包括省級、副省級、地級、縣級、鄉級(建制鎮)等五個等級，大城市利用行政級別，將公共資源和公共權力集中在直轄市、省會城市，同時國家還給許多優惠政策扶持大城市發展。于是越來越多人愿意向大城市集中，人口過多、過度地向大城市集中，導致大城市出現城市病，這又將迫使政府進一步強化戶籍、教育、醫療、住房、就業、養老等方面的行政管理，用行政手段阻止人口向大城市遷入。而中小城市在被政策忽視和公共資源以及公共權力上移情況下，技術設施條件差、公共服務不完善，產業發展成本高，使得人口集聚動力不足。

城鎮分散式發展，基礎設施和公共服務難以形成城市群效應，降低了城鎮對人口的吸納能力。一方面，大城市超越經濟發展階段的高標準建設基礎設施和良好的公共服務體系，不能對中小城市形成輻射和帶動效應；另一方面，中小城市極低的基礎設施建設和公共服務供給能力，使得中小城市難以與大城市在功能上實現有效對接。因此，城鎮化在集中人口方面無法發揮城市群聯動效應。

停建新園區 多投資公共服務

《21世紀》：您認為應如何通過體制改革和創新清除中國城鎮化進程中的障礙，將其蘊含的內需潛力釋放出來？

馬曉河：第一，要協調工業化與城鎮化的關系，優先推進城鎮發展。基于我國出現的產能過剩矛盾，各地應停止規劃和建設新的園區，產業發展和結構升級應以挖掘現有的園區空間潛力，并將更多的資源特別是公共資源用于城鎮發展。同時，應采取新的激勵政策，引導和支持社會資本向城鎮基礎設施、公共服務投資。因此，應改革干部考核機制，將一個地區的城鎮化率及城鎮公共基礎設施和公共服務作為重要考核指標。

第二，徹底改革排斥農民進城的城鄉二元體制，促使城鄉公共服務均等化，從限制農民進城轉向鼓勵農民進城。具體思路是建立全國統一、開放的人口管理機制。從近期來看，中小城市(鎮)應加快戶籍改革步伐，放開農民工進城落戶的政策條件；大城市也要創造條件，不斷放寬戶口準入制度，允許有固定住所、穩定職業、穩定收入來源的農民工轉為市民。同時改革社會公共服務與戶口掛鉤的制度，廢除針對農民工的歧視性體制安排。

第三，推進土地的市場化改革，提高農民轉化為市民的能力。具體來說，應改革土地征用管理辦法，在嚴格界定公益性和非公益性作用的界限、不斷縮小公益性征地范圍的同時，不同類型的土地交易都應按照市場化規則進行。要將農民逐步培育成土地市場交易的主體，積極探討農村集體建設用地直接參與土地市場交易的辦法。

變“以大管小”為“以大帶小”

《21世紀》：我國的大中小城市應當如何實現協調發展？

馬曉河：由于我國人多地少，在城鎮化發展路徑上，應以大城市為依托，以中等城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群。目前我國已經形成京津冀、長三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、川渝、關中十大城市群。今后政府調控的重點在發展，即以市場為導向、打破區域人為壁壘和行政界限壁壘，構成成熟的一體化市場，推進要素在區域內部高效流動。

另外，還要在湘東地區、江淮地區、吉林中部地區、黑龍江西南部地區、北部灣地區、天山北坡地區培育地區性城市群。而對無法與城市群或者區域性中心城市形成關聯發展的小城鎮，各級政府要給予特殊扶持政策，給予他們更多的發展權力，給他們配置更多的公共資源。

要轉變城鎮發展模式，促進城鎮發展在集聚人口方面的效應最大化。首先要從以大管小轉向以大帶小。通過改革弱化城市行政級別，在政策安排上要更多地考慮和照顧中小城市(鎮)的發展需要，支持其基礎設施建設、構建公共服務體系，以增強人口的承載能力。第二，我國大中小城市(鎮)之間，應在基礎設施建設、公共服務體系構建、產業布局方面，統一規劃，一體化建設。

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