政府存款3.2萬億難激活 需打破部委利益格局

2013年07月05日 08:44
來源：鳳凰財經 作者：吳麗華

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財稅改革新亮點：如何激活財政存量資金？

鳳凰財經訊 “激活財政存量資金”，7月3日國務院常務會議上這一從未有過的提法，無疑讓下一步財稅體制改革的方向給人以更多的遐想。

如何激活存量財政資金？激活財政存量資金將帶來什么樣的變化？一系列問題值得期待。

人們最容易想到的莫過于國庫賬面上的巨額政府存款。央行賬面上，5月政府存款已達到3.2萬億。

有評論認為，中國政府若能狠下決心將國庫三萬多億元存量資金“盤活”三分之一，同時宣布今年財政收入零增長，必將超越當年4萬億的經濟刺激計劃，中國經濟也會峰回路轉，柳暗花明。

是否如此神奇，不免還要考慮激活存量資金的路徑。

3萬億存量來源

在現代管理體制下，國庫實際上類似于個人開設在銀行的賬戶，記錄著每筆資金的進出和結余，只是資金的數額和進出頻率不可同日而語。

與個人賬戶不同的是，國庫資金賬戶理論上余額越少越好，因為這樣才能夠提高財政資金的使用效率。

從這個角度看，我國的財政資金顯然沒有達到理想狀態，因此“激活財政存款量”資金非常必要。

對于龐大的國庫余額，財政部副部長朱光耀表示，那是已經劃撥下去的預算資金，項目批準以后按照全年的預算放在國庫內。“但很多項目一年執行不下去，項目預算資金卻仍趴在賬戶上?！?/p>

按照現有預算執行程序，人大通過的預算具有法律效力，雖然資金仍在賬面上，但是已經規定了用途。比如修路挖渠，假設某個大型項目，但是由于各種各樣的原因，工期需要逐步推進，或者開工還需要一段時間，財政資金雖然下撥，但是暫時沒有花出去，仍然在國庫的賬戶上。

好比個人房貸的卡上，每個月都會固定的有幾千塊的資金，甚至會一次性存入幾萬資金，但是這部分資金一般不會動用，因為這筆資金已經規定了用途，如果不能按期還房貸，銀行就會催繳，甚至影響信用，產生罰息等不良后果。

國庫賬戶由于涉及到海量的資金和賬戶，還有諸多的政府部門，聚在一個賬戶上就形成了3萬億的天量。

公開數據顯示，2003年以來，我國國庫現金余額以年均37%的速度增長，2011年以后，我國國庫的月底余額長期保持在3萬億左右。即便2012年9月份國庫存款余額同比下降了20%，余額仍然達到2.7萬億，達到2012年財政收入的百分之二十以上。

狹小的操作空間

國庫現金存款越來越多，于是國庫現金管理越來越被重視。 7月4日，財政部網站發布公告稱，將分別于7月11日和7月18日進行2013年中央國庫現金管理商業銀行定期存款第四期和第五期招投標，招投標金額各500億元，合計1000億元。

但是由于國庫資金對安全性的特殊要求，國庫現金管理騰挪的空間并不大。

資料顯示，2012年財政部共進行了14期國庫現金定期存款招標，期限包括三、六及九個月，總額6900億元；2011年和2010年的操作量分別為4500億元和4000億元。

如果以中標利率簡單測算，近年來財政部通過國庫現金定存操作獲得的利息收入，每年也只有百億規模，相對于十萬億級別的財政收入，和3萬億存款利潤似乎并不可觀。

“國庫現金管理，最重要的是安全，要在資金安全和充分保證財政支付需要的前提下再去追求資金的使用效率?！币晃回斦咳耸咳绱藢τ浾弑硎?。

于是如何保證資金安全和支付需要成為國庫現金管理首先要解決的問題，高效的國庫現金管理要求對政府部門和銀行系統之間的現金流量進行準確地預測，努力達到既沒有不適當的國庫閑置現金，又沒出現國庫現金缺口。

苛刻的要求之下，現在國庫現金管理仍然處于少部分通過定存招標存入商業銀行，大部分仍然趴在設在央行的國庫賬戶上。

更寬的口徑

所謂退一步海闊天空，看似狹小的操作空間，如果從更寬的口徑入手，激活財政存量資金則可能大有可為，甚至會成為財稅體制改革的新亮點。

3日的國務院常務會議指出，要針對一些方面存在的預算執行不到位、資金層層積淀等情況，以整改為契機，把擠占挪用的錢歸位，把“跑冒滴漏”的錢堵住。特別是要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節。

從這個意義上說，盤活資金更多的傾向去預算執行層面，讓預算的資金和項目，更快的落實，花掉沒有按時花掉的錢。

事實上，加快預算執行進度早已進入了財政部甚至更高層面的視野，但是預算執行進度仍然不容樂觀，以致于每年年末突擊花錢都會成為備受關注的問題。

大多數財稅界人士將此歸結到財稅體制本身的問題。中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇曾做出解釋稱，中國的預算編制是跟著國家發改委的經濟計劃走的，但經濟計劃只是一個指導性的目標，財政預算是要求精確度的。所以只要按照GDP去做預算編制，誤差必然不會少。

近年來，預算的公開、透明、精細化越來越受關注，業界認為預算法修改，進而改變現有預算體制中存在的問題才是改變現有問題的途徑。

盤活利益存量

從這個意義上將，盤活存量，不僅僅是國庫賬面上的現金存量，更重要的是利益存量的調整。

筆者參加兩會報道時，不止一次的聽到代表委員們談論科技投入資金花不完的話題，實際上我國每年的科技投入資金只有1500億左右，用一位政協委員的話說，還不夠研發美國一個型號的飛機，但是由于預算資金分配等方面的問題，科技投入資金年終結余的情況長期存在。

事實上，每年中央各部委已經列支但是沒有花出去結轉下年的支出，再加上發改委3000億項目沒有完成的支出就是很大的一筆數字。因為他們在審計過程中發現，很多項目在年底時開工率只有百分之三四十，有的項目類別年底還有一半沒有開工。

現有預算體制下，各部委都有資金的財政資金分配權，每年財政預算基本上是按照上一年的指標，每一項指標基本會保持一定幅度的增長，有的多有少，其實是保既得利益的，在增量上調整。

這一背景下，盤活各部位手中預算資金分配的權利，或許才能夠真正的把“跑冒滴漏”的錢堵住，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節。

激活財政存量實際上可以理解為在利益分配的存量上做文章，打破原有利益格局，提高資金的使用效率。

轉移支付制度大考

盤活利益存量的角度考慮，現有的專項轉移支付制度和“跑部錢進”現狀則有了改變的契機。

事實上，盡管中央的財政收入占到全國財政的一半以上，但中央的財政支出不到20%，大量的財政資金是通過體制收上來，再轉移到地方去，即財政分配中的轉移支付制度。

這一制度下，地方每花一塊錢，就有4毛錢來自中央財政，而且一半以上都被規定了用途，其中絕大部分是被中央各部委掌控的專項轉移支付項目資金，并由此催生了種種中國式“跑部錢進”亂象。

有媒體報道，在專項轉移支付的過程中，專項資金是被“吃掉”的大頭，而且在跑專項資金的過程中容易衍生各種腐敗行為，“地方政府跑項目、跑資金的成本，能占到專項資金的30%~40%，有些地方甚至能達到50%?！?/p>

即便如此，最終分配到地方財政的錢也很難有效的發揮作用。

用“撒胡椒面”來比喻專項轉移支付的申報和下發并不過分。在一些熟悉基層的財政系統人士看來，專項轉移支付資金分散到全國后資金量會變小，縣里報項目之后，拿到資金基本不能夠做成什么，“可是收到資金，還不能不做，這樣會造成很多半拉子工程”。

我家里本來缺醬油，但是拿到的錢非要讓買醋，可根本不需要，有時候甚至還要求我拿自己的錢配套買很多醬油，這讓基層財政很尷尬。

一位基層財政官員甚至告訴筆者，專項轉移支付不能形成有效的財力，是基層財政困難的一個重要原因，如果這些錢能夠讓地方政府自由支配，情況也許會好很多。

近年來，財稅體制改革反復提及提高一般性轉移制度比例，降低專項轉移支付比例的背景下，以激活財政存量資金政策政策目標，原有的專項轉移制度或將迎來大考。（吳麗華∕文）

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