外媒猜測三中全會：哪些領域動真格 哪些領域慢慢來

2013年09月27日 08:40
來源：財經網

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對哪些改革不宜期望太高？

由于三中全會是黨的會議而非政府會議，而且考慮到艱難的改革也需要一定時間來獲取政治上和民眾的支持，再加上許多問題上仍然存有較大爭議，我們認為就以下一些問題不宜對三中全會抱有過高的期待：

未來十年所有重大改革措施的的路線圖或具體時間表。這是黨的全體會議，主要是為改革設定基本原則和方向、而非具體細節。此外，即便就要改革什么達成共識，對于如何改革以及改革的先后順序也仍有爭議。政府需要在未來幾年里對各種提議進行論證和抉擇。

立即重構中央和地方政府之間的財稅關系。財稅體制改革涉及不同利益集團和各級政府之間的利益再分配，因此也是最難操作的。盡管這方面可能會出現許多調整，但我們認為未來兩年內以下方面難有重大突破：中央政府向地方政府作大規模讓稅、大舉發行地方市政債、全國范圍征收房產稅或對個人所得稅作出重大改革。

對過剩產能和國有企業進行大規模重組。政府一貫擔心重組帶來的不穩定和失業，因此很可能會選擇提振需求和限制新產能來作為解決過剩產能的主要手段。盡管目前許多領域都存在過剩產能，但國有企業的處境并沒有90年代末那么糟，因此我們認為政府不會很快啟動大規模國企改革或私有化。然而，價格和行政體制改革的推動會有助于發展壯大民營經濟，間接沖擊到國有企業。

全面清理銀行不良貸款、包括地方政府債務。從政府角度來看，銀行的資產負債表仍然穩健，平均不良貸款率僅為1%，遠未嚴重到需要政府救助或資本重組的地步（見圖5）。對于可能隱藏著的大量不良貸款，中央政府可以選擇：1)等待經濟增長改善；2)讓銀行逐步消化；3)向地方政府施壓、要求其盡可能還債，包括通過有序出售資產等方式全盤打壓影子銀行、大力去杠桿。我們認為政府內部對于中國整體杠桿率過高、影子銀行存在系統性風險等問題并沒有形成共識。政府仍在試圖通過擴大融資渠道來降低全社會的融資成本。盡管政府對一些金融產品的風險表示了擔憂，但進一步發展“多層次資本市場”（包括發展債券市場和資產證券化）已是既定目標。

土地改革出現重大突破。由于牽涉到諸多復雜問題，土地改革只可能是一個漸進和長期的過程。我們認為政府會盡可能地嘗試多種形式的試點，但不會馬上實施“同地同價”原則。我們認為短期內農村集體建設用地直接入市、轉變為城鎮建設用地的難度也非常大。

計劃生育政策重大轉變。盡管政府可能會允許少數地區和城市放寬“單獨”政策，但我們認為計劃生育作為基本國策在短期內不會像一些市場人士預期的那樣出現重大變化。我們認為對政府而言，讓現有人口更充分地就業、保障食品安全、完善社會保障才是當務之急。正如李克強總理近期在大連所說的：“中國在長期的過程中，都會遇到人口多的問題”。

那么我們能期待哪些具體改革呢？

11月的三中全會很可能會設定一個涵蓋所有重要領域的綜合改革框架，不過其中的很多政策語言可能會是耳熟能詳且較為模糊的。我們認為，政府將會以轉變政府職能、處理好政府與市場的關系作為原則來指導改革，并將推進城鎮化作為推動金融市場、戶籍制度、財稅體系、社會保障、能源和資源定價、政府行政管理以及農村土地等領域改革的中心和抓手。改革的核心在于推動“人”的城鎮化，以實現可持續增長、縮小社會不公并減輕結構性失衡。主要措施可能包括：轉變政府職能，減少政府對投資活動和要素定價的直接干預，提高社會保障等基本公共服務供給的覆蓋面和質量；逐步放寬對服務業、要素市場以及金融市場的管制。

正如我們之前提到的，應該采取的措施和在現實社會和政治環境約束下能夠采取的措施可能大相徑庭。未來兩年里，鑒于金融改革已經進行了長時間的理論準備和眾多改革試點，其影響也更加漸進和分散，加上地方政府和國有企業可以借此擁有更多融資渠道，因而改革阻力相對較小，我們預計金融領域改革將取得更多實質性的進展。此外，我們預計政府將進一步簡化行政審批程序以推動投資和民營經濟發展，擴大社保覆蓋面并使基本養老保險逐步實現全國統籌，同時繼續調整能源和公用事業價格。

財政和土地改革至關重要，但也可能最難推進。我們認為政府會明確改革的基本原則，但具體實施可能相當緩慢——比如，中央和地方關于地方政府在財政總收入中的比重都存在相當不同的看法（見圖6-7）。財稅改革方面，我們認為服務業營改增可能進展最快，在未來2-3年內即可完成，地方政府收入占比也將隨之調整。地方政府或將通過資源稅改革獲得更多的稅收收入，同時中央政府將在基本養老和疾病防控等方面承擔更多支出責任。我們認為農村土地使用權和流轉方面將繼續取得一定進展，但近期內政府不太可能允許農村用地直接入市用于房地產開發或城鎮建設。

城鎮化方面，我們預計政府將在全國范圍內放寬中小城市戶籍政策。不過，與戶口緊密關聯的是公共服務和社會福利。長期來看，地方政府需要更多資源和激勵來為所有城鎮居民提供公共服務和社會福利。如果沒有社保、土地、財稅體系的配套改革，城鎮化或戶籍改革也許最終會變成房地產和建設熱潮的推動力，而不是真正意義上的“人”的城鎮化——其本意應是刺激消費、縮小收入差距并實現經濟的再平衡。

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