樓繼偉談放權(quán)：經(jīng)歷放亂收死循環(huán)不下10次 這次可能性較小

鳳凰財(cái)經(jīng)訊 由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主辦、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)承辦的“中國(guó)發(fā)展高層論壇2014”年會(huì)于2014年3月22-24日在北京釣魚臺(tái)國(guó)賓館舉行。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉發(fā)言時(shí)談及簡(jiǎn)政放權(quán)時(shí)表示，中國(guó)過(guò)去也是放權(quán)，放權(quán)之后出問(wèn)題，然后再收權(quán)，收權(quán)之后又僵化，然后再放權(quán)，我們叫做放亂收死的循環(huán)。如果熟悉中國(guó)經(jīng)濟(jì)歷史的大家就可以數(shù)出來(lái)一共有多少次，不下10次以上。這次會(huì)不會(huì)呢？我覺(jué)得出現(xiàn)這種循環(huán)的可能性比較小。

以下是文字實(shí)錄：

樓繼偉：各位來(lái)賓，女士們，先生們，上午好！今天在座的很多都是我的老朋友，有的還是我的老師呢，所以我有一點(diǎn)緊張，特別是上午張高麗副總理發(fā)言，講了五個(gè)方面改革的任務(wù)，專門有一條是財(cái)稅改革，而且其他四方面的改革都跟財(cái)政有關(guān)，所以我們的壓力是很大的。那么多的題目我也很難講，我就想集中在財(cái)稅改革的某一方面來(lái)講一講，今天這個(gè)單元的題目是“財(cái)稅改革和發(fā)展轉(zhuǎn)型”，我先重復(fù)一下張總理講的我們的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

從去年開(kāi)始一直到現(xiàn)在，我們基本上采取簡(jiǎn)政放權(quán)的做法，而不是大規(guī)模的用財(cái)政刺激手段的做法來(lái)對(duì)付相對(duì)低迷的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，目前看效果是不錯(cuò)的。他剛才已經(jīng)給大家報(bào)告了一些數(shù)字，我們已經(jīng)減少了多少行政審批，今年還要繼續(xù)減少，確實(shí)這些做法帶來(lái)了效果，煥發(fā)了市場(chǎng)的活力。但是我也知道大家可能會(huì)有一些擔(dān)心，因?yàn)橹袊?guó)過(guò)去在這些方面也有教訓(xùn)。

中國(guó)過(guò)去也是放權(quán)，放權(quán)之后出問(wèn)題，然后再收權(quán)，收權(quán)之后又僵化，然后再放權(quán)，我們自己叫做放亂收死的循環(huán)。如果熟悉中國(guó)經(jīng)濟(jì)歷史的大家就可以數(shù)出來(lái)一共有多少次，不下10次以上。這次會(huì)不會(huì)呢？我覺(jué)得出現(xiàn)這種循環(huán)的可能性比較小，因?yàn)槲覀冞^(guò)去是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，或者改革開(kāi)放早期還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)際要求中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就是中央計(jì)劃部門知道所有的信息和需求，掌握所有的供給，然后分行政層次下達(dá)指令，按照隸屬關(guān)系去執(zhí)行，那么結(jié)果假設(shè)條件是要求這個(gè)中央計(jì)劃部門是無(wú)所不知、無(wú)所不能，實(shí)際上做不到，做不到經(jīng)濟(jì)就僵化了，然后就是要放權(quán)，讓下級(jí)的行政部門都有權(quán)力，結(jié)果打亂了所謂綜合平衡，然后沒(méi)有辦法再收。

現(xiàn)在為什么這種可能性小了？98%以上的價(jià)格已經(jīng)放開(kāi)了，企業(yè)自主決策了，現(xiàn)在問(wèn)題是政府還是拿著很多本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)去決策的權(quán)力，把這些權(quán)力放給市場(chǎng)，市場(chǎng)會(huì)去出清的，這個(gè)價(jià)格是自由的。所以就不太容易出現(xiàn)過(guò)去那種放亂收死的循環(huán)，特別是在三中全會(huì)我們提出市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這種情況之下這種可能性就更小了。不要忘記，在說(shuō)這句話的同時(shí)還有一句話，叫更好的發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

我們的放權(quán)是兩條，一條是政府對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù)，這些審計(jì)權(quán)要放給市場(chǎng)，大部分完全沒(méi)問(wèn)題，要做下去。但是還有一部分是如何更好的發(fā)揮政府的作用，就是如何在不同級(jí)別的政府之間，來(lái)確定管理責(zé)任，那就是另外一個(gè)問(wèn)題。在這些方面如果放權(quán)做得不好的話，也可能出現(xiàn)放亂收死，當(dāng)然其危害不會(huì)像過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那么大，我們應(yīng)該減少一些彎路，這樣就是一個(gè)實(shí)際上跟財(cái)政改革相關(guān)的問(wèn)題。張高麗副總理講到了財(cái)稅改革三個(gè)內(nèi)容，一個(gè)是預(yù)算的規(guī)劃和公開(kāi)，另外是稅收的改革，第三是中央和地方管理責(zé)任和支出責(zé)任的劃分問(wèn)題。我不可能把三方面都講，我剛才講的問(wèn)題實(shí)際是和最后一個(gè)改革任務(wù)相關(guān)。

首先是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)放給市場(chǎng)的權(quán)力堅(jiān)決要下放，在這個(gè)基礎(chǔ)之上，怎么更好的發(fā)揮市場(chǎng)的作用，按照三中全會(huì)的一些要求，我做一些理解，我認(rèn)為有三件事情要做好，三個(gè)要點(diǎn)吧。

就是應(yīng)當(dāng)由政府履行的職能如何在不同層級(jí)的政府之間劃分，這是一個(gè)問(wèn)題。第二個(gè)要點(diǎn)就是政府管理方式如何便行，特別是公眾參與和透明化的問(wèn)題。第三個(gè)問(wèn)題政府在減少管制的時(shí)候，如何從事前的審批轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)管，就是更好的發(fā)揮政府的作用。我不愿意用更多理論，我想舉點(diǎn)例子。

第一個(gè)問(wèn)題，政府的職能如何在不同層級(jí)政府之間劃分的問(wèn)題。我們就講講霧霾，大氣污染。大氣污染實(shí)際是一個(gè)跨區(qū)域性的外部性的問(wèn)題。現(xiàn)在大家都知道，一個(gè)是用燃煤造成的，一個(gè)是汽車尾氣造成的，這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)汽車在全國(guó)到處在生產(chǎn)，還在進(jìn)口，如果它的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，在一個(gè)地方會(huì)創(chuàng)造GDP和稅收，但是是賣到全國(guó)各處，就會(huì)影響全國(guó)各處的大氣，造成霧霾。同樣的例子，油品也是一樣，燃煤也是一樣，如果我們簡(jiǎn)單的把審批權(quán)都放給比如說(shuō)市政府、縣政府，那么他可以說(shuō)他生產(chǎn)汽車并不關(guān)心這個(gè)車賣到全國(guó)各地造成的尾氣的危害，這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，一個(gè)全域外部性的問(wèn)題應(yīng)該由哪級(jí)政府來(lái)管，其實(shí)洛杉磯有個(gè)很好的例子，洛杉磯在40年代就發(fā)生了霧霾，最后很到科學(xué)家進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)主要是燃煤和尾氣，在洛杉磯自己沒(méi)有什么電廠，也不生產(chǎn)汽車，也不生產(chǎn)汽油，是其他地方生產(chǎn)賣到他這里來(lái)的，他們做了很多的斗爭(zhēng)沒(méi)有結(jié)果，最后污染造成了美國(guó)像紐約、華盛頓都污染了，這時(shí)候人民覺(jué)醒了，1960年把國(guó)會(huì)包圍了，然后出現(xiàn)了一個(gè)法案，聯(lián)邦環(huán)保署成立，是個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，因?yàn)樵诖酥埃滋芈傻哪切┢囍圃焐獭⒌驴怂_斯那些煉油廠們都在國(guó)會(huì)，不愿意提高成本，這時(shí)候有這個(gè)環(huán)保署在全國(guó)執(zhí)法，甚至包括進(jìn)口，經(jīng)過(guò)40年努力洛杉磯終于空氣達(dá)標(biāo)了。

這個(gè)例子就說(shuō)明了不是什么權(quán)都應(yīng)該放的，全域外部性的問(wèn)題應(yīng)該誰(shuí)來(lái)管就是誰(shuí)來(lái)管。我們國(guó)家是缺水的，我們現(xiàn)在會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多地方的城市為了造景，把水到處截流，我們看到下游在干枯。那么水利的問(wèn)題是個(gè)全局性的問(wèn)題，假定在一個(gè)省內(nèi)影響整個(gè)省內(nèi)的生態(tài)，這個(gè)事情應(yīng)該是省里管，不能放到縣里管，他會(huì)讓臨縣沒(méi)有水的。所以就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，不是什么政府的事情都能下放，要看一些原則，這是第一個(gè)，政府間如何劃分它的職能的問(wèn)題。

第二個(gè)問(wèn)題，要公眾參與。我們看到下放權(quán)力的時(shí)候，有的市政府把規(guī)劃?rùn)?quán)下放給所屬區(qū)了，這個(gè)區(qū)實(shí)際上沒(méi)有這個(gè)能力，我們可以對(duì)它進(jìn)行培訓(xùn)，但是有一個(gè)大的問(wèn)題，如何使規(guī)劃符合實(shí)際，符合城市長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)透明度不夠，公眾參與不夠，應(yīng)該是公眾參與把它公開(kāi)，使得開(kāi)發(fā)商們有準(zhǔn)確的預(yù)期，有時(shí)間表、有路線圖，公眾的參與使得規(guī)劃回歸科學(xué)，我們可以看到很多的城市都是建造一個(gè)一個(gè)的開(kāi)發(fā)區(qū)和住宅區(qū)，住宅區(qū)就是封閉的院子，空間利用率滿非常低的，交通是非常臃腫的。這就會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，怎么透明，讓公眾參與，這個(gè)過(guò)程是給開(kāi)發(fā)者市場(chǎng)一個(gè)預(yù)期，同時(shí)也監(jiān)督政府。

第三個(gè)問(wèn)題，如何轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)管。我認(rèn)為在中國(guó)我們金融業(yè)可能走得比較前一點(diǎn)，他們定了一些規(guī)則，這個(gè)規(guī)則是透明的，按月、按季考核，我們很多的其他的一些部門還沒(méi)有做到這樣，基本還是靠審批，當(dāng)然金融他們定的規(guī)則是不是都合理，需要不需要改善，這是另一個(gè)問(wèn)題，但是罰款，違規(guī)特別造成公眾利益嚴(yán)重?fù)p害的這些懲罰不夠，應(yīng)當(dāng)使得讓這些企業(yè)得到足夠教訓(xùn)的懲罰。這些實(shí)際是發(fā)展轉(zhuǎn)型，很多是財(cái)政的問(wèn)題。三中全會(huì)一共60節(jié)，第19節(jié)專門講不同層級(jí)政府之間責(zé)任的劃分的問(wèn)題，這就涉及這個(gè)事兒，前兩個(gè)給我們提出了任務(wù)，一個(gè)是預(yù)算的規(guī)范和公開(kāi)，一個(gè)是稅制改革，我們?cè)诜e極推進(jìn)。第三個(gè)問(wèn)題更大的程度上涉及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是我們?nèi)腥珪?huì)的目標(biāo)。我想用幾個(gè)例子給大家講講這件事情非常非常重要，我們正在這方面進(jìn)行研究。有些剛才高麗副總理講的，有的凝聚共識(shí)，有的試點(diǎn)現(xiàn)行，然后通過(guò)立法來(lái)解決這些根本性的問(wèn)題，我們才會(huì)有治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。由于時(shí)間關(guān)系我不可能把財(cái)稅改革的各個(gè)方面給大家都介紹，我講一個(gè)方面，不知道說(shuō)的對(duì)不對(duì)。