遷都并非治療城市病的良方

2010年12月21日 05:37每日經濟新聞【大中小】【打印】共有評論0條

19日，北京治堵方案結束征求民意。從透露出的信息看，市民建議多集中在公交優先及征收擁堵費問題上，交管部門傾向于控制機動車增量。而最近有部分專家學者提出的“北京治堵，最好遷都”觀點，引起網民熱議。

上一期，我們探討了北京治堵新政的具體內涵。在討論中，引起我們深思的是，到底是什么原因使得北京今日不得不面對交通難題？是過快的城市化？是區域功能定位的模糊？是規劃的無序和落后？遷都就能解決問題嗎?今天，我們邀請了城市規劃和交通專家對上述問題進行討論，希望通過探討能理出對其他城市治堵具有借鑒意義的思路。

北京“患病”

NBD：國貿地區聚集了大量的跨國公司。調查問卷顯示，白領對國貿地區的意見主要集中在交通擁堵上。最近一段時間，北京CBD又提出要東擴，市民反響強烈，認為這是“堵上加堵”。管理部門則表示將要建設地面公交環線，國外有什么經驗嗎？

馮長春：首先，北京需要做出調整。加大公共交通的力度時要注意地上地下協調統一和銜接。馬上開通的大興地鐵線就能做到地鐵連接樓宇，不出門就可直接進入辦公區域。

我認為CBD交通密度過大，要開發地下資源，讓樓與樓、街道與街道之間通過地下連通。舉個例子，我在日本名古屋聯合國區域發展中心工作的時候，從賓館出來后在地下空間步行，10分鐘就可到辦公室，根本不需要在地面“轉換”。中午吃飯也在地下的很多小餐館就可解決，飯后在寫字樓的5、6層圖書閱覽室閱讀，然后直接到20多層的辦公室，這種垂直的交通使得出行者需要接受的服務、交通都在地下完成，減少不必要的地面交通活動。

牛鳳瑞：北京市行政轄區是1.67萬平方公里，適宜建設城市的地方主要是平原區。北京市建設用地的上限是6000平方公里。北京市現在統計上是有1800萬人口。北京有更好的就業機會，也有更廣闊的發展空間和更高的比較收益，所以人口增長的趨勢不可遏制，和它有限的城市用地之間就產生了矛盾。這個矛盾的直接結果是中心城區的高度擁擠，以及目前我們所見到的房價上漲。

NBD：“當斯定律”告訴我們，路修得越多，車越多；車越多，路又修得越多。指望通過大量興建道路，并不能解決日益嚴重的交通擁堵難題。

馮長春：北京路特別寬，路網密度也比較細，但卻沒有更好地利用。澳門和香港，在不寬的馬路實行機動車單向行駛，減少了紅綠燈，讓車盡管速度不快，但卻跑了起來，也很好地解決了交通擁堵問題。

何東全：還有一個問題是周邊地區的配合問題。試想，如果北京市周圍的新城，包括周邊河北省的地區全面采用傳統方式建設小汽車支撐的城市，北京的擁堵狀況可能在未來的10年中進一步惡化。因此，在政策處理上，應該有所細分，首先應該保證城市新的建設增量必須按照綠色交通優先的理念去規劃和設計，保證新城不犯錯誤，同時對舊城通過改造等手段加以改善。

“拆解”北京

NBD：著名學者梁思成曾預言：“北京城不會‘感冒’，但總有一天它的交通會得‘心臟病’?！爆F在看來這個心臟病已經來了，最近網絡在熱議中國是否需要遷都，如何看這個問題？

馮長春：我不覺得遷都這么容易實現。世界各國首都大部分都是政治文化經濟中心，韓國也一直說要遷都，但也遷不了。我建議分散些政府行政管理職能，而不傾向于外遷。確實曾有人建議把政府遷到廊坊，也有人提出把集中在市中心的行政部門遷到通州，結果未能實踐。

NBD：大城市外遷真的難嗎？

牛鳳瑞：肯定難。一個城市的產生和發展是自然和歷史共同作用的結果。北京作為中國的首都，它的定位是多樣化的，政治、經濟、文化、學界、金融等等，這幾年很多學者和官員都在說遷都或者轉移一部分中心到別的城市，結果呢？非但沒有減少，反而頭銜越來越多。

城市形成與它自身的資源稟賦、地理位置、文化意義等密切相關。就以大家質疑最多的金融中心為例，很多人都說金融中心完全可以讓給上海、深圳等一些城市，但我國是社會主義市場經濟體制，國家需要對經濟更強有力的掌握，所以各大國有銀行的總行多設在北京，這同時又吸引著外資和民營銀行來靠攏，繼而形成金融調控中心。

NBD：為了讓這個城市更通暢、更有效率，能不能上一些“硬手段”？

牛鳳瑞：國家確實可以通過行政等手段分化北京的區位職能，但我認為這并不可取。首先，部分城市職能搬遷，具體來說是企業、人才和資源的向外流動，這里面不可避免地涉及到地方政府利益問題，被強制分流GDP，無論哪個城市也不愿意；其次，從經濟學上看，這個搬遷成本是巨大的，它與一個人今天到北京、明天到上海絕不是一個概念，而且企業、員工到新地方后如何適應當地環境是一個大問題，很多業務往來，關系網需要重新構建。還以金融舉例子，如果把金融街真搬到別的地方去，整個中國金融行業效率都會降低，而且需要很長時間才能恢復；最后，還要看承接地承載能力，產業和人不一樣，它以逐利為主要目的，肯定不會心甘情愿配合國家政策選擇外移。其實，我認為目前還是矛盾的集聚期，如果人在城市的生活和經營成本與他能謀取的利益相加為零時，這個問題自然而然就到了被解決的時候。

成長“煩惱”

NBD：既然遷都不能成行，那么“治堵”能在北京內部功能區劃進行協調和部署嗎？

馮長春：北京確實要調整城市空間組織結構，工作地點現在都集中在二三環路之內，但大型居住區都在城市外圍，比如五環外的天通苑、回龍觀，整個城市沒有形成多個中心，向心型的交通壓力就會比較大。

我一直說，北京要“拇指型”發展交通，通過快速公交引導市民在辦公地周邊，選擇居住地，拇指的中間則是城市綠化空間。例如北京的IT和高校集中在北部地區，金融集中在西部，大企業集中在東部，那么可以建設相應快速公交，將IT人才和高校人員的居住集中在北部快速公交沿線，實現居住地和辦公地的直線銜接，避開城市擁堵點。此外，北京要將政務辦公地點集中，目前中央機關和北京市政府各委辦局都是分散的。外地人來辦公事，如果需要去住建部、發改委、國土部，就需要反復利用地面交通(地鐵均不直達)，必須開車或者打車。

何東全：目前規劃界提出了很多近似的概念，如職住平衡、就近就業等。應該進一步深化這些概念，從簡單的定性描述，轉化為具體的可量度的指標，比如職住平衡，或者高混合度的復合開發必須在步行的范圍(即500~800米)完成，或者在提供良好自行車運行條件的空間里擴展至1~2公里的平衡。如果在更大的范圍通過區塊劃分達到職住平衡則無意義，因為這一范圍的職住需要通過小汽車交通完成。

即使有些學者認為小范圍的職住平衡和混合使用規劃，不能保證居民全部使用當地的就業崗位和基礎設施，機動化出行仍然存在，但通過高混合度的開發，一方面可以直接減少機動車出行，另一方面也可以使出行在空間上均一化，避免了潮汐向的客流，對于大容量公交體系的配置非常有利，而且居民出行平均距離也會縮短。我認為規劃思路的調整，是應對城市交通問題的核心。遺憾的是，現在一方面我們花費了大量的人力、物力對交通問題的終端和表象進行處理，另一方面我們還在通過快速的造城運動，不斷地重復以前鼓勵支持小汽車出行的城市建設模式。

牛鳳瑞：北京市隨著人口的增加，它的住房需求、居住種需求能滿足的時候必然向外擴張。作為城市建設來說，除了我們小區建設以外，小區外的一些城市公共設施配套問題，應該提到議事日程上來。我們應該按照城市的這種運行、生存和發展而建設城市，規劃城市。

回龍觀等地的公共設施配套不完善加劇北京擁堵現象是存在的，但擴展新城有兩個模式，一是政府建設公共配套設施吸引房地產開發商、投資者注入，二是先建起大片居住區，隨后帶動相關公共設施投資跟進。應該相信，回龍觀等地區未來幾年就可以成為和市中心差不多一樣的繁華地帶，那時交通問題就能緩解，目前我們經歷的是成長的煩惱。

結束語：我們的城市發展應該有所統籌規劃，城市也要專業化，這樣才更好地把資源分散。我們現在那么多地方做汽車，卻沒有一個“底特律”；香港、深圳、上海、北京都在爭“金融中心”，卻沒有形成“華爾街”；北京已經是政治文化中心，還是經濟中心、智慧中心，如此“大而全”不利于人口的分散。

何東全美國能源基金會中國可持續城市項目主任

馮長春北京大學城市與區域規劃系主任

牛鳳瑞原中國社科院城市發展與環境研究中心主任

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