周小川詳解存保制度

央行行長周小川

3月31日，醞釀多年的《存款保險條例》正式出臺，并將于5月1日正式實施，事關中國金融問題的基礎工程之一——存款保險制度終于瓜熟蒂落。

利率市場化、匯率市場化、資本項目可兌換、存款保險制度均為中國金融改革的系統性工程，存款保險制度的設立標志著中國金融市場化改革取得重要積極進展。而作為中國金融改革的靈魂人物，周小川遵循漸進改革的路線，在各種現實考量之間權衡，有序推動各項金融系統工程不斷取得新突破。

存款保險制度的出臺有利于促進中國金融業深化改革和健康發展，但其從謀劃到落地，如何進行制度設計？在加強金融監管的同時如何防范道德風險？這都關系到存款保險制度的有效運行。對此，中國人民銀行如何進行通盤考慮？

3月29日，博鰲國賓館，出席博鰲亞洲論壇2015年會的中國人民銀行行長周小川，在這里接受了鳳凰財經、第一財經日報、騰訊財經等媒體的采訪，就中國存款保險制度背后的設計理念以及推進過程中的現實考量進行交流。

周小川認為存款保險制度，既可保護存款人的利益，有效防范和化解金融風險，促進銀行業健康發展，又可引入競爭機制促進金融創新。在制度設計過程中，面臨的一個重要問題是如何在加強監管和防范道德風險之間進行平衡，為此條例征求意見稿突出早期糾正與風險差別費率等措施，在加強對存款類金融機構市場約束的同時，以制度之手限制其道德風險。

在正式頒布之前，《存款保險條例征求意見稿》發布已有4個月的時間，周小川表示從征求意見的情況來看，社會各方面反映總體積極正面，這也為制度順利推出奠定了基礎。

隨著今年5月1日《存款保險條例》的正式實施，中國存款保險制度開始正式運行，中國金融業不僅多了一道保障，也為市場化改革注入更多活力。鳳凰財經對本次訪談內容進行了梳理，以饗讀者：

存款保險制度（下稱存保）的起因和設計的初衷

鳳凰財經：存款保險制度從研究到落地，經過了20多年的艱苦努力。中國為什么要出臺這一制度，其背后深層次的原因是什么？

周小川：存保制度的初衷要從一個基本問題說起，就是銀行業或者說存款類金融機構是不是競爭性服務業。如果是競爭性行業，就有市場退出的問題；如果是只有國家經營的少數幾家銀行的壟斷性行業，也可以不搞退出機制。

上世紀90年代，業界開始研究存款保險制度的時候，對于銀行業是否要競爭，這個問題就存在爭議。有人認為存款類金融機構是國家經濟命脈，之所以叫命脈，意味著對國家高度重要，國家要管控，也意味著如果出點事，其對總體經濟會有很大的負面影響和牽連。因此有人認為，如果重要且敏感，國家指定幾家即可，其他資本進入銀行業危險會比較大。按照這樣的邏輯推演，當時有人認為，既然是國家經營，有沒有存保制度無所謂，而當時的銀行也只有工、農、中、建、交幾家。

后來大家逐漸認識到，銀行類機構也是競爭性服務業。銀行的作用首先是把錢管好，把錢用好，把資源配置好。競爭有利于把錢用好，把資源配置好，而且競爭還可以改善服務態度，推動產品創新。只有少數幾家銀行，服務和創新就會比較弱。大城市的金融機構比較多，但是到了基層，一個地方只有一兩家銀行，就可能出現局部性壟斷，而供應方壟斷會導致定價不合理、服務不周全和資源配置效率不高等一系列問題。因此，大家逐漸認同了銀行還是競爭性服務業。

如果說競爭性服務業允許競爭，那么又帶來了一個新的問題，在所有制意義上，民營能不能參與？答案應該是可以參與。但若可以參與，倒了怎么辦？當然，其他行業的企業倒閉也會帶來失業和欠債，但往往清盤時債務問題不大。雖然銀行倒閉是小概率事件，但由于杠桿高，一旦倒了的話，儲戶損失震動會比較大。這時，國家就面臨管還是不管、救還是不救的選擇，是順其自然還是適當保護儲戶，維護社會和金融穩定？

如果要維護金融穩定，那是不是用納稅人的錢？納稅人這個概念過去在中國用得還不多，如今已變得深入人心。如果不用納稅人的錢，那就要有存款保險機制。這就是存保制度的初衷之一。

目前總體上是按照這個初衷來設計的。通過建立存保制度，有助于促進完善金融機構市場化退出機制。有了存款保險機制，競爭規則和行業準入就好辦了，也就是說，不怕準入上放松一些，出了問題有存款保險，不會引起特別大的震動。

早期糾正：監管合作基礎上的有益補充

鳳凰財經：存款保險制度是不是建立在現有的監管基礎之上？

周小川：由于宏觀調控、或者宏觀環境變化，導致銀行直接從質量較好的狀態，一下子進入到面臨關閉風險的階段，這樣的情況并不多見，當然也不能完全排除這種系統性金融風險。

早期介入主要還是嚴格執行會計準則，密切觀察其資本充足率的降低狀況。也就是說，看風險主要看兩條：

一是所謂合規性，按照現有的規則，看現在的資本充足率是8%、7%，還是6%，一般而言計算過程比較簡單明了。不過，在處理復雜資產的會計方面，有時也挺復雜，只能按照相關的規矩計算。這些都是按照現有的監管信息來做的。

二是所謂風險判斷，主觀因素大一點。也就是說，這個產品從會計上看沒什么問題，但是實際上潛在風險很大，經不起周期波動的考驗。現有的微觀層面的風險判斷，監管部門都是正常進行的，但也要考慮大的周期性的風險，這就可能需要更好的監管合作才能看清楚。

不過存保最開始給付的時候，主要還不是處理那些問題。早期糾正還是按現有的準則執行，通過合規性和資產質量的計算，來確定是否需要通過存保保費繳納的檔次和早期糾正，給銀行稍微上一點“緊箍咒”。因此，總體而言，存保的補充監管和現有的監管體制本身并無大矛盾。

鳳凰財經：為什么說存保有助于增強監管？

周小川：存保有一個通過運行積累經驗的過程。首先，有差別費率和早期糾正這些功能，就需要和監管機構合作，建立在監管信息共享的基礎之上。

差別費率和早期糾正給監管增加了一個輔助的手段，使得監管更加有效。從微觀監管來說，現有的法規規則還是講合規性的比較多，也有一部分是講風險監管的，但是對于不合規之后怎么處理，這方面的工具和手段講的比較少，關注度也不太夠，在這個意義上，存保的早期糾正主要是對不合規之后處理手段的補充，有助于共同提高監管的效率。

真正到了破產清算的時候，破產清算的過程到底有沒有效率？例如海南發展銀行，清算拖了很多年仍未完成，還有一些證券和信托公司，清算清盤的效率非常之低，歷時五年以上十分普遍。清個盤為什么要這么長時間？從實踐情況看，主要還是因為儲戶的賠付比較敏感，往往容易導致上街鬧事等社會不穩定問題，司法上自然也就會要求在儲戶賠付的問題解決了之后再進行審理，這樣拖的時間就會比較長。為此，銀行破產就需要一個規則，否則如何賠付儲戶就容易出現討價還價。過去的規則是分對私、對公，只賠付個人的，對公的存款則不賠付，這里說的對公存款是指各類機構的存款，包括企事業單位，社會團體等單位的存款在過去都是不賠的。

而且，對公業務情況很復雜，有的說存款是私人湊的錢，看著是機構的，后面其實是工人和農民，比如說是工會的賬戶，后面是工人群眾的保護性基金。那么，按照過去的規定，對公的就不賠付，所以導致存款保護與不保護、保護誰與不保護誰這類規則都是不太清楚的，所以破產效率就比較低。

存保基金先行：日后平穩過渡

鳳凰財經：目前存保制度的啟動模式是存保基金，這樣的安排是基于怎樣的考慮？以后是否要逐漸過渡到類似聯邦存款保險公司（FDIC）的獨立機構？

周小川：獨立機構的模式確實有其優點，可能更加客觀一些，其觀點和判斷可以少受其他潛在因素的影響。

但是，獨立存款保險機構這樣的架構也有缺點。缺點是什么？成立一個機構，總是要招募人員、建立辦公場所、開辦費，等等，保費尚未充分積累就有很多成本支出，社會上就會有意見，如果此時發生一定數量的銀行倒閉，存款保險賠付資金不夠用，就會對設立機構的成本支出提出強烈的批評。

其次，如果錢不夠用，就有可能導致公共支出給予救助，這與存保制度的初衷是不符的，建立存保制度的宗旨就是不用納稅人的錢救銀行。如果設機構而使成本支出偏高，說不定還得用納稅人的錢。

經濟總是周期性波動的。存款類金融機構的破產也往往是一波一波的，并不平穩。經濟好的時候，沒幾家機構會破產，但一旦經濟出現大的問題，破產就可能會成批出現。因此，現在宏觀經濟平穩的時候要抓緊推出存保，積累保費，否則趕上問題的時候，沒有存保制度或者保費不足，就會不得不用納稅人的錢。

若保費設計合理，運轉一段時候以后，就會有一定的積累，屆時等條件成熟，就可以平穩過渡到獨立機構了。

鳳凰財經：存保基金在運營和投資方面有怎樣的安排？

周小川：保費的設計則類似車險的精算，也就是說，保費收入應覆蓋平均概率上關閉破產導致的賠付，同時略有積累，從而能應付長周期的惡劣情景。略有積累是最佳狀態，若保費收得特別多，人家會批評你像盈利機構。所以保費設計還是盡最大可能減少銀行和社會成本的增加，是不謀求盈利的，只是在經濟處于好周期時才略有積累。

存保基金要建立威信，萬一投資有損失，爭議就會非常大。因此在投資方面，存保基金遵循安全、流動、保值增值的原則，只投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券——也就說，只拿正常的平均利率。

(鳳凰財經李磊/文)

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