周小川詳解存保制度

央行行長(zhǎng)周小川

3月31日，醞釀多年的《存款保險(xiǎn)條例》正式出臺(tái)，并將于5月1日正式實(shí)施，事關(guān)中國(guó)金融問題的基礎(chǔ)工程之一——存款保險(xiǎn)制度終于瓜熟蒂落。

利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化、資本項(xiàng)目可兌換、存款保險(xiǎn)制度均為中國(guó)金融改革的系統(tǒng)性工程，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立標(biāo)志著中國(guó)金融市場(chǎng)化改革取得重要積極進(jìn)展。而作為中國(guó)金融改革的靈魂人物，周小川遵循漸進(jìn)改革的路線，在各種現(xiàn)實(shí)考量之間權(quán)衡，有序推動(dòng)各項(xiàng)金融系統(tǒng)工程不斷取得新突破。

存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)有利于促進(jìn)中國(guó)金融業(yè)深化改革和健康發(fā)展，但其從謀劃到落地，如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)？在加強(qiáng)金融監(jiān)管的同時(shí)如何防范道德風(fēng)險(xiǎn)？這都關(guān)系到存款保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行。對(duì)此，中國(guó)人民銀行如何進(jìn)行通盤考慮？

3月29日，博鰲國(guó)賓館，出席博鰲亞洲論壇2015年會(huì)的中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川，在這里接受了鳳凰財(cái)經(jīng)、第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)、騰訊財(cái)經(jīng)等媒體的采訪，就中國(guó)存款保險(xiǎn)制度背后的設(shè)計(jì)理念以及推進(jìn)過程中的現(xiàn)實(shí)考量進(jìn)行交流。

周小川認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度，既可保護(hù)存款人的利益，有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展，又可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)金融創(chuàng)新。在制度設(shè)計(jì)過程中，面臨的一個(gè)重要問題是如何在加強(qiáng)監(jiān)管和防范道德風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行平衡，為此條例征求意見稿突出早期糾正與風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率等措施，在加強(qiáng)對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)約束的同時(shí)，以制度之手限制其道德風(fēng)險(xiǎn)。

在正式頒布之前，《存款保險(xiǎn)條例征求意見稿》發(fā)布已有4個(gè)月的時(shí)間，周小川表示從征求意見的情況來看，社會(huì)各方面反映總體積極正面，這也為制度順利推出奠定了基礎(chǔ)。

隨著今年5月1日《存款保險(xiǎn)條例》的正式實(shí)施，中國(guó)存款保險(xiǎn)制度開始正式運(yùn)行，中國(guó)金融業(yè)不僅多了一道保障，也為市場(chǎng)化改革注入更多活力。鳳凰財(cái)經(jīng)對(duì)本次訪談內(nèi)容進(jìn)行了梳理，以饗讀者：

存款保險(xiǎn)制度（下稱存保）的起因和設(shè)計(jì)的初衷

鳳凰財(cái)經(jīng)：存款保險(xiǎn)制度從研究到落地，經(jīng)過了20多年的艱苦努力。中國(guó)為什么要出臺(tái)這一制度，其背后深層次的原因是什么？

周小川：存保制度的初衷要從一個(gè)基本問題說起，就是銀行業(yè)或者說存款類金融機(jī)構(gòu)是不是競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)。如果是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，就有市場(chǎng)退出的問題；如果是只有國(guó)家經(jīng)營(yíng)的少數(shù)幾家銀行的壟斷性行業(yè)，也可以不搞退出機(jī)制。

上世紀(jì)90年代，業(yè)界開始研究存款保險(xiǎn)制度的時(shí)候，對(duì)于銀行業(yè)是否要競(jìng)爭(zhēng)，這個(gè)問題就存在爭(zhēng)議。有人認(rèn)為存款類金融機(jī)構(gòu)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，之所以叫命脈，意味著對(duì)國(guó)家高度重要，國(guó)家要管控，也意味著如果出點(diǎn)事，其對(duì)總體經(jīng)濟(jì)會(huì)有很大的負(fù)面影響和牽連。因此有人認(rèn)為，如果重要且敏感，國(guó)家指定幾家即可，其他資本進(jìn)入銀行業(yè)危險(xiǎn)會(huì)比較大。按照這樣的邏輯推演，當(dāng)時(shí)有人認(rèn)為，既然是國(guó)家經(jīng)營(yíng)，有沒有存保制度無所謂，而當(dāng)時(shí)的銀行也只有工、農(nóng)、中、建、交幾家。

后來大家逐漸認(rèn)識(shí)到，銀行類機(jī)構(gòu)也是競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)。銀行的作用首先是把錢管好，把錢用好，把資源配置好。競(jìng)爭(zhēng)有利于把錢用好，把資源配置好，而且競(jìng)爭(zhēng)還可以改善服務(wù)態(tài)度，推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新。只有少數(shù)幾家銀行，服務(wù)和創(chuàng)新就會(huì)比較弱。大城市的金融機(jī)構(gòu)比較多，但是到了基層，一個(gè)地方只有一兩家銀行，就可能出現(xiàn)局部性壟斷，而供應(yīng)方壟斷會(huì)導(dǎo)致定價(jià)不合理、服務(wù)不周全和資源配置效率不高等一系列問題。因此，大家逐漸認(rèn)同了銀行還是競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)。

如果說競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)允許競(jìng)爭(zhēng)，那么又帶來了一個(gè)新的問題，在所有制意義上，民營(yíng)能不能參與？答案應(yīng)該是可以參與。但若可以參與，倒了怎么辦？當(dāng)然，其他行業(yè)的企業(yè)倒閉也會(huì)帶來失業(yè)和欠債，但往往清盤時(shí)債務(wù)問題不大。雖然銀行倒閉是小概率事件，但由于杠桿高，一旦倒了的話，儲(chǔ)戶損失震動(dòng)會(huì)比較大。這時(shí)，國(guó)家就面臨管還是不管、救還是不救的選擇，是順其自然還是適當(dāng)保護(hù)儲(chǔ)戶，維護(hù)社會(huì)和金融穩(wěn)定？

如果要維護(hù)金融穩(wěn)定，那是不是用納稅人的錢？納稅人這個(gè)概念過去在中國(guó)用得還不多，如今已變得深入人心。如果不用納稅人的錢，那就要有存款保險(xiǎn)機(jī)制。這就是存保制度的初衷之一。

目前總體上是按照這個(gè)初衷來設(shè)計(jì)的。通過建立存保制度，有助于促進(jìn)完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制。有了存款保險(xiǎn)機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和行業(yè)準(zhǔn)入就好辦了，也就是說，不怕準(zhǔn)入上放松一些，出了問題有存款保險(xiǎn)，不會(huì)引起特別大的震動(dòng)。

早期糾正：監(jiān)管合作基礎(chǔ)上的有益補(bǔ)充

鳳凰財(cái)經(jīng)：存款保險(xiǎn)制度是不是建立在現(xiàn)有的監(jiān)管基礎(chǔ)之上？

周小川：由于宏觀調(diào)控、或者宏觀環(huán)境變化，導(dǎo)致銀行直接從質(zhì)量較好的狀態(tài)，一下子進(jìn)入到面臨關(guān)閉風(fēng)險(xiǎn)的階段，這樣的情況并不多見，當(dāng)然也不能完全排除這種系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

早期介入主要還是嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，密切觀察其資本充足率的降低狀況。也就是說，看風(fēng)險(xiǎn)主要看兩條：

一是所謂合規(guī)性，按照現(xiàn)有的規(guī)則，看現(xiàn)在的資本充足率是8%、7%，還是6%，一般而言計(jì)算過程比較簡(jiǎn)單明了。不過，在處理復(fù)雜資產(chǎn)的會(huì)計(jì)方面，有時(shí)也挺復(fù)雜，只能按照相關(guān)的規(guī)矩計(jì)算。這些都是按照現(xiàn)有的監(jiān)管信息來做的。

二是所謂風(fēng)險(xiǎn)判斷，主觀因素大一點(diǎn)。也就是說，這個(gè)產(chǎn)品從會(huì)計(jì)上看沒什么問題，但是實(shí)際上潛在風(fēng)險(xiǎn)很大，經(jīng)不起周期波動(dòng)的考驗(yàn)。現(xiàn)有的微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)判斷，監(jiān)管部門都是正常進(jìn)行的，但也要考慮大的周期性的風(fēng)險(xiǎn)，這就可能需要更好的監(jiān)管合作才能看清楚。

不過存保最開始給付的時(shí)候，主要還不是處理那些問題。早期糾正還是按現(xiàn)有的準(zhǔn)則執(zhí)行，通過合規(guī)性和資產(chǎn)質(zhì)量的計(jì)算，來確定是否需要通過存保保費(fèi)繳納的檔次和早期糾正，給銀行稍微上一點(diǎn)“緊箍咒”。因此，總體而言，存保的補(bǔ)充監(jiān)管和現(xiàn)有的監(jiān)管體制本身并無大矛盾。

鳳凰財(cái)經(jīng)：為什么說存保有助于增強(qiáng)監(jiān)管？

周小川：存保有一個(gè)通過運(yùn)行積累經(jīng)驗(yàn)的過程。首先，有差別費(fèi)率和早期糾正這些功能，就需要和監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，建立在監(jiān)管信息共享的基礎(chǔ)之上。

差別費(fèi)率和早期糾正給監(jiān)管增加了一個(gè)輔助的手段，使得監(jiān)管更加有效。從微觀監(jiān)管來說，現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)則還是講合規(guī)性的比較多，也有一部分是講風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的，但是對(duì)于不合規(guī)之后怎么處理，這方面的工具和手段講的比較少，關(guān)注度也不太夠，在這個(gè)意義上，存保的早期糾正主要是對(duì)不合規(guī)之后處理手段的補(bǔ)充，有助于共同提高監(jiān)管的效率。

真正到了破產(chǎn)清算的時(shí)候，破產(chǎn)清算的過程到底有沒有效率？例如海南發(fā)展銀行，清算拖了很多年仍未完成，還有一些證券和信托公司，清算清盤的效率非常之低，歷時(shí)五年以上十分普遍。清個(gè)盤為什么要這么長(zhǎng)時(shí)間？從實(shí)踐情況看，主要還是因?yàn)閮?chǔ)戶的賠付比較敏感，往往容易導(dǎo)致上街鬧事等社會(huì)不穩(wěn)定問題，司法上自然也就會(huì)要求在儲(chǔ)戶賠付的問題解決了之后再進(jìn)行審理，這樣拖的時(shí)間就會(huì)比較長(zhǎng)。為此，銀行破產(chǎn)就需要一個(gè)規(guī)則，否則如何賠付儲(chǔ)戶就容易出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)。過去的規(guī)則是分對(duì)私、對(duì)公，只賠付個(gè)人的，對(duì)公的存款則不賠付，這里說的對(duì)公存款是指各類機(jī)構(gòu)的存款，包括企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體等單位的存款在過去都是不賠的。

而且，對(duì)公業(yè)務(wù)情況很復(fù)雜，有的說存款是私人湊的錢，看著是機(jī)構(gòu)的，后面其實(shí)是工人和農(nóng)民，比如說是工會(huì)的賬戶，后面是工人群眾的保護(hù)性基金。那么，按照過去的規(guī)定，對(duì)公的就不賠付，所以導(dǎo)致存款保護(hù)與不保護(hù)、保護(hù)誰與不保護(hù)誰這類規(guī)則都是不太清楚的，所以破產(chǎn)效率就比較低。

存保基金先行：日后平穩(wěn)過渡

鳳凰財(cái)經(jīng)：目前存保制度的啟動(dòng)模式是存保基金，這樣的安排是基于怎樣的考慮？以后是否要逐漸過渡到類似聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）的獨(dú)立機(jī)構(gòu)？

周小川：獨(dú)立機(jī)構(gòu)的模式確實(shí)有其優(yōu)點(diǎn)，可能更加客觀一些，其觀點(diǎn)和判斷可以少受其他潛在因素的影響。

但是，獨(dú)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)這樣的架構(gòu)也有缺點(diǎn)。缺點(diǎn)是什么？成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，總是要招募人員、建立辦公場(chǎng)所、開辦費(fèi)，等等，保費(fèi)尚未充分積累就有很多成本支出，社會(huì)上就會(huì)有意見，如果此時(shí)發(fā)生一定數(shù)量的銀行倒閉，存款保險(xiǎn)賠付資金不夠用，就會(huì)對(duì)設(shè)立機(jī)構(gòu)的成本支出提出強(qiáng)烈的批評(píng)。

其次，如果錢不夠用，就有可能導(dǎo)致公共支出給予救助，這與存保制度的初衷是不符的，建立存保制度的宗旨就是不用納稅人的錢救銀行。如果設(shè)機(jī)構(gòu)而使成本支出偏高，說不定還得用納稅人的錢。

經(jīng)濟(jì)總是周期性波動(dòng)的。存款類金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)也往往是一波一波的，并不平穩(wěn)。經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候，沒幾家機(jī)構(gòu)會(huì)破產(chǎn)，但一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大的問題，破產(chǎn)就可能會(huì)成批出現(xiàn)。因此，現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)的時(shí)候要抓緊推出存保，積累保費(fèi)，否則趕上問題的時(shí)候，沒有存保制度或者保費(fèi)不足，就會(huì)不得不用納稅人的錢。

若保費(fèi)設(shè)計(jì)合理，運(yùn)轉(zhuǎn)一段時(shí)候以后，就會(huì)有一定的積累，屆時(shí)等條件成熟，就可以平穩(wěn)過渡到獨(dú)立機(jī)構(gòu)了。

鳳凰財(cái)經(jīng)：存保基金在運(yùn)營(yíng)和投資方面有怎樣的安排？

周小川：保費(fèi)的設(shè)計(jì)則類似車險(xiǎn)的精算，也就是說，保費(fèi)收入應(yīng)覆蓋平均概率上關(guān)閉破產(chǎn)導(dǎo)致的賠付，同時(shí)略有積累，從而能應(yīng)付長(zhǎng)周期的惡劣情景。略有積累是最佳狀態(tài)，若保費(fèi)收得特別多，人家會(huì)批評(píng)你像盈利機(jī)構(gòu)。所以保費(fèi)設(shè)計(jì)還是盡最大可能減少銀行和社會(huì)成本的增加，是不謀求盈利的，只是在經(jīng)濟(jì)處于好周期時(shí)才略有積累。

存保基金要建立威信，萬一投資有損失，爭(zhēng)議就會(huì)非常大。因此在投資方面，存保基金遵循安全、流動(dòng)、保值增值的原則，只投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級(jí)較高的金融債券——也就說，只拿正常的平均利率。

(鳳凰財(cái)經(jīng)李磊/文)

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