多位學者：財稅改革將是三中全會后“頂層設計”內容

2013年08月15日 13:24
來源：南方周末作者：馮禹丁張玉潔

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財權是放還是收

財政集中度到底應該放還是收，至今尚不明確。

事實上，當年的改革雖然名曰“分稅制”，其動因和目的卻正是為了提高財政集中度。

據曾任浙江省財政廳廳長的翁禮華在《共贏的博弈》一書中記載，前財政部長項懷誠回憶說，1993年5月，從美國留學歸來的青年學者胡鞍鋼撰寫了一份報告，當年6月，胡鞍鋼向財政部及中央有關部門負責人做了介紹。該報告假設地方政府是惡的，中央政府是善的，并認為南斯拉夫聯邦解體的“致命因素”，是中央汲取財政能力不斷下降，地方財力過大。在1996年一篇題為“分權是有底線的”文章中，胡鞍鋼也指出，當時世界上只有前南斯拉夫與中國兩個國家超越了分權的底線。經濟界盛傳當時分稅制的實行與這份報告有關，但實情如何外界不得而知。

巧合的是，早在1986年，當時尚是青年學者的樓繼偉也曾在《經濟社會體制比較》雜志上發表過題為“吸取南斯拉夫經驗，避免強化地方分權”的文章，“我認為最不該做的事情是削弱中央的宏觀管理，強化地方分權。這種危險在我國目前的改革中不是不存在的。”

事實上，分稅制之前，1992年時中央財政收入僅占全國財政收入的22%。一位原國家體改委人士告訴南方周末記者，中央財力困難到三次向地方政府借錢，“最后一次還是小平同志親自出馬，向上海借了10億元”。

1994年分稅制挽救了岌岌可危的中央財政，使中央財政收入迅速提升到50%以上，直至近兩年才降至48%。而中央的財政支出僅占總財政支出的不到20%，地方則超過了80%。也就是說，地方政府財政支出的約40%，來自中央的轉移支付和稅收返還。這使中央可以對地方政府保持強有力的控制。

不過，財政集中度到底應該放還是收，至今尚不明確。

在新任財政部部長樓繼偉的新書《中國政府間財政關系再思考》中，他提出我國中央財政收入比重總體不高：國際上這一比重通常在60%以上，而2011年扣除稅收返還，我國中央財政收入比重為44.6%，“不僅明顯低于其他國家水平，也與我國推進公共服務均等化的要求不相適應”。

在2012年時，時任中投公司董事長的樓繼偉在為《財經》雜志撰寫的“中國財政體制改革下一步”一文中，也指出“按現有稅種，中央確實沒有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章”。同時，他也不同意在事權不調整的情況下增加地方征稅權，“這個方向是危險的，是個分裂的體制”。

樓繼偉的擔心并不多余，學者們也同樣擔心，在地方政府的權力還缺乏有效監督與約束的情況下，輕易下放過多的征稅權難以被社會容忍，從而危及穩定。美國大法官馬歇爾因此將征稅的權力稱為“事關毀滅的權力”。

2013年3月中國發展高層論壇上，樓繼偉發表公開演講談他對實現“包容性增長”的路徑中市場和政府分別應該扮演什么角色的理解，他先舉出對三種路徑的理解：一、國家提取更大比例的財政收入，通過大規模的再分配關注結果的公平；二、關注發展機會的創造，國家適當地提取財政收入；三、國家大力擴大開支，但提取的財政收入比較少。

樓繼偉認為，第一種路徑政府壓縮了市場的作用，不可持續，第三種路徑通往拉美和南歐國家遇到的“中等收入陷阱”，而第二種路徑是正確道路。“遺憾的是第一種和第三種路徑總是很有市場。”樓繼偉警告說，“第一和第三是不歸之路，我們并不是沒有滑向這些歧途的可能性。”

重分事權

任務最終都壓到基層政府，形成“財權層層上收，事權層層下移”的局面。

不過，樓繼偉對分稅制中的“事權”則多次表示要重新劃分。比如他在《中國政府間財政關系再思考》一書中坦承，我國政府間事權與支出責任劃分、收入安排、轉移支付等領域仍存在不容忽視的問題。

用來形容中國財政現狀的有兩句話，一句叫“上下一般粗”——1994年的改革沒有改變政府間事權和支出責任劃分，目前我國五級政府的事權和支出責任大同小異。結果是中央和地方職責重疊，大量事項由中央和地方共同承擔，效率低下，卻無從問責。

另一句叫做“上面千根線，基層一根針”——上面出政策，下面對口執行，任務最終都壓到基層政府，形成“財權層層上收，事權層層下移”的局面。比如“中央點菜，基層埋單”，中央部委下發文件要搞新農合醫保、農村危房改造等，地方政府就要掏錢。

“最弱小的一級政府卻承擔著具有全局意義的支付責任。”天津財經大學教授李煒光評論說。這種體制使縣鄉兩級政府承擔了地方的多項公共服務責任。全國兩千多個縣級組織，曾經有一半以上拖欠教師和離退休人員工資，或大面積拖欠銀行貸款和建筑工程款，以至于中央財政親自出手，出臺“三獎一補”政策（指中央對地方緩解縣鄉財政困難獎勵和補助的辦法）為此兜底。

“從決策權來看，中國是全世界最集權的國家，從執行權來看，我們又是最分權的國家。”劉尚希說。

這使地方形成了一套與中央博弈的生存方法，比如設駐京辦，“跑部錢進”去找專項轉移支付，做大預算外收入，搞土地財政，或者無節制地負債倒逼上級政府為其債務埋單等等。而在轄區內，基層政府收取的各種費，更是創造出如“肚皮財政”（超生罰沒）、“車皮財政”（車輛超載罰款）等新名詞。

在劉尚希看來，造成這一現象的根本原因是，“地方政府只對本級財政負責，它對下沒有責任，不愿下移財力，還‘市刮縣’向下攤派等”。因此，他開出的改革藥方是擯棄“層級財政責任制”，建立“轄區責任制”，即上級政府要對轄區內各級政府的橫向和縱向財政平衡負責。比如縣一級財政發不出工資，首先應該問責市政府或省政府，而不是由中央財政埋單。

也有不少財稅專家或經濟學家主張，中國應該實行類似西方國家的“財政聯邦制”。但劉尚希認為，不同的國情決定了財政聯邦制難以在中國落地。

這是因為，西方的財政聯邦制與其聯邦制的政治架構緊密聯系在一起，而中國是單一制國家，政治分權結構與西方國家完全不同。而且，西方國家政府間的事權劃分是按項目橫向劃分，而中國是按事權要素——決策、執行、支出責任、監督等縱向劃分。

事權改革究竟將如何走向，目前各界也未能得出一致結論。而多次表示要重新劃分的樓繼偉，除了表示要將跨流（地）域的江河治理、污染防治、司法管轄、食品安全和部分社保等職能收歸中央，擴大中央公務員隊伍之外，也并未提出根本性的改革措施。

無論如何，1994年分稅制時朱镕基等改革者只需調整財權這一要素，而本次財稅改革涉及調整事權、財權和財力三個要素，“環境變了，改革的內容和外延也擴大了，難度和復雜性要比1994年大得多。”劉尚希說。

（南方周末記者陳中小路對此文亦有貢獻）