多位學者：財稅改革將是三中全會后“頂層設計”內容

2013年08月15日 13:24
來源：南方周末作者：馮禹丁張玉潔

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二十年前建立的分稅制，對中國的政治經濟格局影響至深。現在，新一輪改革，又將對中央與地方關系作出深刻調整。（CFP/圖）

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對中國政治經濟格局影響至深的分稅制，正處于這一制度建立二十年以來最為關鍵的十字路口。

分稅制究竟是分錢還是分權？分到哪一級？財權是收還是放？事權又該如何重新劃分？在更為復雜的背景下，新的改革已箭在弦上，但何去何從仍深陷爭議。

2013年8月12日，前國務院總理朱镕基的新書《朱镕基上海講話實錄》正式出版發行，讓這位“經濟沙皇”主持完成的一系列經濟改革再次掀起討論熱潮。而其20年前操刀的最重要的改革——“分稅制”，正處在這一制度建立以來最為關鍵的十字路口。

1994年的分稅制改革，被財政部財政科學研究所副所長劉尚希稱為“中國改革歷程中的經典之作”，它結束了之前財政體制搖擺不定的局面，其框架和規則延續至今。更重要的是，它將中央政府從一度財力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來，開啟新的中央“集權”時代，奠定了此后中央與地方關系格局。但二十年后，隨著中國政治經濟的現實變化，這一制度的弊端日益顯現，也使再次啟動財稅改革的呼聲不絕于耳。

而新一屆政府正在力推的“營改增（指營業稅改增值稅）”改革，被普遍認為將倒逼分稅制改革。因為營業稅本是地方重要的稅種——收入占其40%，改成大部分由中央拿走的增值稅后，地方少了一大塊收入，這無疑就將逼得現有的分稅制財稅體制不得不改變。

多位專家學者告訴南方周末記者，目前相關中央部委正在醞釀財稅體制改革的總體方案，將作為十八屆三中全會后的“頂層設計”內容之一。

不過，雖然新一輪財稅改革已箭在弦上，但目標和路徑，各界卻仍在爭論之中。

分錢還是分權

地方的錢總數少了不行，地方的錢中自己收的部分太少了也不行，分稅制改革這兩個條件都得滿足，既要分錢也要分權。

這些年來，分稅制引起的一大爭議焦點在于，是否應該堅持分稅制的基本原則——財權與事權相匹配。

社科院財經戰略研究院院長高培勇最近參加了兩個涉及財稅體制改革的學術研討會，會后他有感而發地寫了一篇題為“新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制”的文章，提出“一個根本性的問題”：改革的方向究竟是繼續堅持“分稅制”，還是重新回到“分錢制”？

在高培勇看來，當年“分稅制”所改革的，正是以統收統支、財政大包干為代表的“分錢制”，但后來改革卻經歷了兩次倒退——2007年中共十七大報告將“財權與事權相匹配”改為“財力與事權相匹配”；2011年預算法修訂時用“支出責任”替代“事權”。

“財力和事權分別處于‘錢’和‘權’兩個不同層面，現實中的操作便如同分居在不同樓層的兩個人，很難匹配。后來又把‘事權’降格為‘支出責任’，由兩‘權’層面的匹配退居為兩‘錢’層面上的匹配。”他寫道，“現行的財稅體制同本來意義上的分稅制財稅體制的距離不是拉近了，而是更遠了。”

高培勇擔心，地方財政可以獨立組織管理的收入規模及比例急劇減少，地方財政支出越來越依賴于中央財政的轉移支付。倘若此種安排長期化、體制化，各級地方財政將由于失掉相對獨立的收支管理權和收支平衡權，而在事實上徹底淪落為“打醬油財政”。

高所批評的“財力與事權相匹配”原則最早的提出者，是劉尚希。

劉尚希提出這個改變，來自基層調研。他對南方周末記者回憶說，2006年他去陜西一個貧困縣考察，這個縣是西安的水源地，為保護水源而限制它發展工業。當時縣里官員經常抱怨“事權與財權相匹配”的分稅制基本原則。于是他問縣委書記：如果財權都交給你，把現在中央和地方在本縣的所有稅種都交給你收，夠花嗎？書記回答：還是不夠。

這番對話觸動了劉尚希，他開始對此進行調研。后來他得出結論，財權與事權相匹配有著嚴格的限制條件，即轄區內經濟發展水平的同質化。“在中國這樣一個大國，各地的經濟發展條件和能力并不均衡，有的地方你給它財權照樣無法與事權匹配，只強調兩權匹配的結果，要么是掠奪式開發，要么縮減應承擔的事權和支出責任。”劉尚希舉例說，比如青海三江源這樣禁止開發的地方，即便擁有財權，由于缺乏稅源也無法獲得相應的財力。

事后劉尚希將調研結果形成一份內部報告，認為對地方政府而言，更重要的是要“財力”與“事權”相匹配，這是完善財政體制的目標。

這份報告提交給了財政部。2007年，十七大報告最終采納了“財力與事權相匹配”的提法。

但在國家稅務總局前副局長許善達看來，講“財力與支出責任相匹配”是必須的，但還不夠，“還要強調地方政府自己征收的收入占它支出的比重”。他對南方周末記者說：“地方政府的收入太少不行；收入不少，但依賴中央政府的比重過大，自己組織的收入太少也不行，分稅制改革這兩個原則都要滿足。”

許善達認為，目前的集中度過高。他主張地方政府自己征收的收入要占到其支出的80%，以便地方官開展工作。他說，“轉移支付的數量和時間是不確定的，省政府花錢要做預算，某個月有重要的開支要多花錢，但很難保證轉移支付剛好那時候能到。”

分到哪一級

“分稅制的主要矛盾還在中央和省之間，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。”

分稅制究竟應該執行到哪個層級，也是個爭論不休的問題。

在近期舉辦的博源基金會成立五周年學術論壇上，財政部財政科學研究所所長賈康炮轟了質疑分稅制的人。“我覺得板子完全打錯了地方。”他說，“1994年以后出現的問題，如果做病理分析其實并不復雜，不是分稅制帶來一大堆問題，而是分稅制在省以下貫徹遇阻，沒有體現正面的意義。”

此前賈康就曾撰文指出，分稅制改革后出現的縣鄉財政困難、地方政府財權與事權不匹配、土地財政、跑部錢進等問題，正是因為分稅制沒有貫徹到位所致。

1994年分稅制改革主要確定了中央與省級政府之間的分稅方式，但沒有具體規定省以下各級政府間的財政關系，這使得中國地方稅體系至今沒有成型，省以下沒有形成真正的分稅制。比如浙江、江蘇等省曾公開表示，省內不搞分稅制而是分成制，而其他地方也僅是名義上的分稅制，實際是五花八門、討價還價色彩濃重的分成制。

當年省以下分稅制沒有得以推行，是因為現有19個稅種中大的稅種均由中央政府收繳，地方僅剩一些小稅種，省以下政府無稅可分。另一個原因則是兩個金字塔的錯位——中國大部分省市經濟是“倒金字塔”結構，越大的企業集聚在越大的城市，而財政支出則是“正金字塔”結構，越是基層越要相對支出更多。而2006年，主要由地方收取的農業稅廢除之后，更是讓縣鄉沒有稅源來供養當地政府。

針對這一問題，賈康等提出的解決方案是通過政府“扁平化”，縮減政府層級，推廣“鄉財縣管”和“省直管縣”模式，由五級政府變為三級政府（中央-省-縣），三級政府實體各自有合理的稅基和舉債權，建立三級現代預算制度。

但這種主張遇到不少質疑。五級行政區劃隸屬體系由古代沿革傳承而來，與人口規模、方言、文化、宗教、習俗等諸多因素相關，若為分稅制而輕易打破，有“削足適履”之嫌。況且三級政府也并非世界通行的行政方式——據劉尚希介紹，全世界兩百多個大小國家地區中，真正實行三級政府的只占20%。

更重要的是，這依然解決不了稅源分布與支出責任倒掛的問題。

“我認為省以下實行完全的分稅制是不可能的，越往下按照稅種劃分收入的比重會越少。到縣鄉一級，基本無稅可分，本身那一層就沒收入，怎么分？”許善達對南方周末記者說，“分稅制的主要矛盾還在中央和省之間，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。”

劉尚希也公開反對將分稅制“一竿子插到底”地在省級以下貫徹的主張，“省以下政府間如何去劃分財力，是分稅制還是其他辦法，這是一個途徑選擇的問題，要根據各省具體情況而定，不能一刀切”。他對南方周末記者說，即使在美國，分稅制也只是在聯邦和州政府之間施行。