多位學(xué)者：財(cái)稅改革將是三中全會(huì)后“頂層設(shè)計(jì)”內(nèi)容

2013年08月15日 13:24
來源：南方周末作者：馮禹丁張玉潔

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二十年前建立的分稅制，對中國的政治經(jīng)濟(jì)格局影響至深。現(xiàn)在，新一輪改革，又將對中央與地方關(guān)系作出深刻調(diào)整。（CFP/圖）

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對中國政治經(jīng)濟(jì)格局影響至深的分稅制，正處于這一制度建立二十年以來最為關(guān)鍵的十字路口。

分稅制究竟是分錢還是分權(quán)？分到哪一級？財(cái)權(quán)是收還是放？事權(quán)又該如何重新劃分？在更為復(fù)雜的背景下，新的改革已箭在弦上，但何去何從仍深陷爭議。

2013年8月12日，前國務(wù)院總理朱镕基的新書《朱镕基上海講話實(shí)錄》正式出版發(fā)行，讓這位“經(jīng)濟(jì)沙皇”主持完成的一系列經(jīng)濟(jì)改革再次掀起討論熱潮。而其20年前操刀的最重要的改革——“分稅制”，正處在這一制度建立以來最為關(guān)鍵的十字路口。

1994年的分稅制改革，被財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希稱為“中國改革歷程中的經(jīng)典之作”，它結(jié)束了之前財(cái)政體制搖擺不定的局面，其框架和規(guī)則延續(xù)至今。更重要的是，它將中央政府從一度財(cái)力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來，開啟新的中央“集權(quán)”時(shí)代，奠定了此后中央與地方關(guān)系格局。但二十年后，隨著中國政治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)變化，這一制度的弊端日益顯現(xiàn)，也使再次啟動(dòng)財(cái)稅改革的呼聲不絕于耳。

而新一屆政府正在力推的“營改增（指營業(yè)稅改增值稅）”改革，被普遍認(rèn)為將倒逼分稅制改革。因?yàn)闋I業(yè)稅本是地方重要的稅種——收入占其40%，改成大部分由中央拿走的增值稅后，地方少了一大塊收入，這無疑就將逼得現(xiàn)有的分稅制財(cái)稅體制不得不改變。

多位專家學(xué)者告訴南方周末記者，目前相關(guān)中央部委正在醞釀財(cái)稅體制改革的總體方案，將作為十八屆三中全會(huì)后的“頂層設(shè)計(jì)”內(nèi)容之一。

不過，雖然新一輪財(cái)稅改革已箭在弦上，但目標(biāo)和路徑，各界卻仍在爭論之中。

分錢還是分權(quán)

地方的錢總數(shù)少了不行，地方的錢中自己收的部分太少了也不行，分稅制改革這兩個(gè)條件都得滿足，既要分錢也要分權(quán)。

這些年來，分稅制引起的一大爭議焦點(diǎn)在于，是否應(yīng)該堅(jiān)持分稅制的基本原則——財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇最近參加了兩個(gè)涉及財(cái)稅體制改革的學(xué)術(shù)研討會(huì)，會(huì)后他有感而發(fā)地寫了一篇題為“新一輪財(cái)稅體制改革必須堅(jiān)守分稅制”的文章，提出“一個(gè)根本性的問題”：改革的方向究竟是繼續(xù)堅(jiān)持“分稅制”，還是重新回到“分錢制”？

在高培勇看來，當(dāng)年“分稅制”所改革的，正是以統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政大包干為代表的“分錢制”，但后來改革卻經(jīng)歷了兩次倒退——2007年中共十七大報(bào)告將“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”改為“財(cái)力與事權(quán)相匹配”；2011年預(yù)算法修訂時(shí)用“支出責(zé)任”替代“事權(quán)”。

“財(cái)力和事權(quán)分別處于‘錢’和‘權(quán)’兩個(gè)不同層面，現(xiàn)實(shí)中的操作便如同分居在不同樓層的兩個(gè)人，很難匹配。后來又把‘事權(quán)’降格為‘支出責(zé)任’，由兩‘權(quán)’層面的匹配退居為兩‘錢’層面上的匹配。”他寫道，“現(xiàn)行的財(cái)稅體制同本來意義上的分稅制財(cái)稅體制的距離不是拉近了，而是更遠(yuǎn)了。”

高培勇?lián)模胤截?cái)政可以獨(dú)立組織管理的收入規(guī)模及比例急劇減少，地方財(cái)政支出越來越依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。倘若此種安排長期化、體制化，各級地方財(cái)政將由于失掉相對獨(dú)立的收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)，而在事實(shí)上徹底淪落為“打醬油財(cái)政”。

高所批評的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則最早的提出者，是劉尚希。

劉尚希提出這個(gè)改變，來自基層調(diào)研。他對南方周末記者回憶說，2006年他去陜西一個(gè)貧困縣考察，這個(gè)縣是西安的水源地，為保護(hù)水源而限制它發(fā)展工業(yè)。當(dāng)時(shí)縣里官員經(jīng)常抱怨“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”的分稅制基本原則。于是他問縣委書記：如果財(cái)權(quán)都交給你，把現(xiàn)在中央和地方在本縣的所有稅種都交給你收，夠花嗎？書記回答：還是不夠。

這番對話觸動(dòng)了劉尚希，他開始對此進(jìn)行調(diào)研。后來他得出結(jié)論，財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配有著嚴(yán)格的限制條件，即轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的同質(zhì)化。“在中國這樣一個(gè)大國，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和能力并不均衡，有的地方你給它財(cái)權(quán)照樣無法與事權(quán)匹配，只強(qiáng)調(diào)兩權(quán)匹配的結(jié)果，要么是掠奪式開發(fā)，要么縮減應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任。”劉尚希舉例說，比如青海三江源這樣禁止開發(fā)的地方，即便擁有財(cái)權(quán)，由于缺乏稅源也無法獲得相應(yīng)的財(cái)力。

事后劉尚希將調(diào)研結(jié)果形成一份內(nèi)部報(bào)告，認(rèn)為對地方政府而言，更重要的是要“財(cái)力”與“事權(quán)”相匹配，這是完善財(cái)政體制的目標(biāo)。

這份報(bào)告提交給了財(cái)政部。2007年，十七大報(bào)告最終采納了“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的提法。

但在國家稅務(wù)總局前副局長許善達(dá)看來，講“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”是必須的，但還不夠，“還要強(qiáng)調(diào)地方政府自己征收的收入占它支出的比重”。他對南方周末記者說：“地方政府的收入太少不行；收入不少，但依賴中央政府的比重過大，自己組織的收入太少也不行，分稅制改革這兩個(gè)原則都要滿足。”

許善達(dá)認(rèn)為，目前的集中度過高。他主張地方政府自己征收的收入要占到其支出的80%，以便地方官開展工作。他說，“轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和時(shí)間是不確定的，省政府花錢要做預(yù)算，某個(gè)月有重要的開支要多花錢，但很難保證轉(zhuǎn)移支付剛好那時(shí)候能到。”

分到哪一級

“分稅制的主要矛盾還在中央和省之間，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。”

分稅制究竟應(yīng)該執(zhí)行到哪個(gè)層級，也是個(gè)爭論不休的問題。

在近期舉辦的博源基金會(huì)成立五周年學(xué)術(shù)論壇上，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康炮轟了質(zhì)疑分稅制的人。“我覺得板子完全打錯(cuò)了地方。”他說，“1994年以后出現(xiàn)的問題，如果做病理分析其實(shí)并不復(fù)雜，不是分稅制帶來一大堆問題，而是分稅制在省以下貫徹遇阻，沒有體現(xiàn)正面的意義。”

此前賈康就曾撰文指出，分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、土地財(cái)政、跑部錢進(jìn)等問題，正是因?yàn)榉侄愔茮]有貫徹到位所致。

1994年分稅制改革主要確定了中央與省級政府之間的分稅方式，但沒有具體規(guī)定省以下各級政府間的財(cái)政關(guān)系，這使得中國地方稅體系至今沒有成型，省以下沒有形成真正的分稅制。比如浙江、江蘇等省曾公開表示，省內(nèi)不搞分稅制而是分成制，而其他地方也僅是名義上的分稅制，實(shí)際是五花八門、討價(jià)還價(jià)色彩濃重的分成制。

當(dāng)年省以下分稅制沒有得以推行，是因?yàn)楝F(xiàn)有19個(gè)稅種中大的稅種均由中央政府收繳，地方僅剩一些小稅種，省以下政府無稅可分。另一個(gè)原因則是兩個(gè)金字塔的錯(cuò)位——中國大部分省市經(jīng)濟(jì)是“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，越大的企業(yè)集聚在越大的城市，而財(cái)政支出則是“正金字塔”結(jié)構(gòu)，越是基層越要相對支出更多。而2006年，主要由地方收取的農(nóng)業(yè)稅廢除之后，更是讓縣鄉(xiāng)沒有稅源來供養(yǎng)當(dāng)?shù)卣?/p>

針對這一問題，賈康等提出的解決方案是通過政府“扁平化”，縮減政府層級，推廣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”模式，由五級政府變?yōu)槿壵ㄖ醒?省-縣），三級政府實(shí)體各自有合理的稅基和舉債權(quán)，建立三級現(xiàn)代預(yù)算制度。

但這種主張遇到不少質(zhì)疑。五級行政區(qū)劃隸屬體系由古代沿革傳承而來，與人口規(guī)模、方言、文化、宗教、習(xí)俗等諸多因素相關(guān)，若為分稅制而輕易打破，有“削足適履”之嫌。況且三級政府也并非世界通行的行政方式——據(jù)劉尚希介紹，全世界兩百多個(gè)大小國家地區(qū)中，真正實(shí)行三級政府的只占20%。

更重要的是，這依然解決不了稅源分布與支出責(zé)任倒掛的問題。

“我認(rèn)為省以下實(shí)行完全的分稅制是不可能的，越往下按照稅種劃分收入的比重會(huì)越少。到縣鄉(xiāng)一級，基本無稅可分，本身那一層就沒收入，怎么分？”許善達(dá)對南方周末記者說，“分稅制的主要矛盾還在中央和省之間，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。”

劉尚希也公開反對將分稅制“一竿子插到底”地在省級以下貫徹的主張，“省以下政府間如何去劃分財(cái)力，是分稅制還是其他辦法，這是一個(gè)途徑選擇的問題，要根據(jù)各省具體情況而定，不能一刀切”。他對南方周末記者說，即使在美國，分稅制也只是在聯(lián)邦和州政府之間施行。