人大教授：延遲退休是大勢所趨 應返還多繳少拿部分

2013年09月24日 02:34
來源：新京報

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在養(yǎng)老金改革方面，鄭功成教授的觀點與市面上流行的觀點頗為不同。比如，他認為大眾對于“養(yǎng)老金缺口”存在誤讀。在他看來，個人賬戶的虧空，是歷史和改革中遺留的問題，政府應對其負責；而除此之外，養(yǎng)老金是盈余的，當期不存在缺口。因此他說，談“缺口”，要看是過去的，現(xiàn)在的，還是將來的，后兩者并不存在缺口。在厘清歷史與現(xiàn)狀之后，他論及養(yǎng)老金問題圍繞“公平”這一概念，也正本清源，從養(yǎng)老制度的不同層面的“公平”談起。

人物簡介

鄭功成中國人民大學教授，全國人大常委會委員，長期從事社會保障、收入分配及與民生相關(guān)領(lǐng)域的研究，是國內(nèi)社會保障、商業(yè)保險等學科領(lǐng)域的重要開拓者之一。在社會兼職方面，他也是國務(wù)院醫(yī)改首屆咨詢委員，人社部專家咨詢委員。 

實行全國統(tǒng)籌方可化解“歷史負擔”

盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌不僅是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟性、流動性與可持續(xù)性的集中體現(xiàn)。

新京報：你認為深化職工基本養(yǎng)老保險改革的關(guān)鍵是全國統(tǒng)籌，這應該怎么理解？

鄭功成：只有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，才能使這一制度公平籌資和市場經(jīng)濟條件下法定勞工成本負擔公平的目標得以實現(xiàn)，才可以在厘清社會統(tǒng)籌與個人賬戶關(guān)系的條件下徹底根治統(tǒng)賬結(jié)合模式異化與基金余缺并存的現(xiàn)象，促使制度正常發(fā)展。

全國統(tǒng)籌也是使名義繳費率降低成為現(xiàn)實的前提條件，它可以即時厘清歷史責任與未來責任，使個人賬戶的空賬規(guī)模得以固化，并使財政補貼責任邊界得到厘清，最終使歷史負擔得到合理化解。

全國統(tǒng)籌帶來的其他的好處還包括降低制度運行的成本，提升效率，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金集中管理與有效投資等等。最終是使這一制度從淪落為地方性制度安排真正回歸到國家統(tǒng)一制度安排的法定軌道上，而這一制度的優(yōu)化定型又會為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革提供成熟的參照。

因此，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌不僅是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟性、流動性與可持續(xù)性的集中體現(xiàn)。

新京報：統(tǒng)籌層級過低帶來哪些問題，這是現(xiàn)有制度的最主要問題嗎？

鄭功成：從在全國范圍內(nèi)的廣泛調(diào)研情況來看，職工養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌確實帶來很多無法解決的問題。

首先是在地區(qū)分割統(tǒng)籌的情況下，勞動力的自由流動與遷徙必然存在障礙，因為從一個統(tǒng)籌區(qū)域流向另一個統(tǒng)籌區(qū)域時的養(yǎng)老金及相關(guān)權(quán)益絕不是靠一個轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法便能夠維護的。

其次，因不同地區(qū)勞動者的年齡結(jié)構(gòu)與撫養(yǎng)比不同，實際繳費率必然相差懸殊。比如東部是勞動力主要輸入地，人口相對年輕，企業(yè)實際繳費率偏低，而中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因為人口老齡化較為嚴重，使得實際繳費率偏高，高低之間差別在3倍以上。這不僅嚴重地扭曲了應當公平的籌資機制，而且亦與地區(qū)協(xié)同發(fā)展的取向明顯相悖。

再次，地區(qū)分割統(tǒng)籌的直接后果是不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金收支余缺分化，有的地區(qū)即使實際繳費率很低也會有大量基金結(jié)余，有的地區(qū)雖然實際繳費率高卻依然缺口不斷擴大，從而扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合模式，危機到了制度的可持續(xù)性。

以廣東為例，其基金累積規(guī)模越來越大，但因并未實現(xiàn)真正意義的省級統(tǒng)籌，結(jié)果是原本追求現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金在部分地區(qū)大量結(jié)余，而在另外一些地區(qū)，原本應該實賬運行的個人賬戶成為空賬，這其實是全國的縮影。

區(qū)域分割還導致基金無法有效投資，貶值風險隨著基金結(jié)余增長而增長等等問題。因此，地區(qū)分割統(tǒng)籌格局確實是現(xiàn)行制度諸種問題或矛盾的關(guān)鍵癥結(jié)所在，已經(jīng)成為阻礙“人人享有基本養(yǎng)老保險”目標的根本原因。

一旦實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會統(tǒng)籌基金便能夠真正實現(xiàn)預算管理，個人賬戶亦不會再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個人的責任邊界也就能夠清晰地界定了。

新京報：按照你的說法，也就是說現(xiàn)在養(yǎng)老金是有錢的，只是區(qū)域分割統(tǒng)籌造成了地區(qū)性的缺口，應該怎么厘清“缺口”的實質(zhì)含義？

鄭功成：所謂養(yǎng)老金缺口是指養(yǎng)老保險基金收不抵支的狀況。它分為三種情形:一是當期出現(xiàn)的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預測可能在若干年后出現(xiàn)的收不抵支現(xiàn)象。

如果不加定語，養(yǎng)老金缺口就是指當期收不抵支狀況。我注意到，被媒體不時報道的養(yǎng)老金缺口問題，其實是一個被人有意或無意地模糊化了的說法，因為它往往將歷史的、當期的、未來的混淆在一起。

由于職工基本養(yǎng)老保險制度是法定的全國性制度安排，而全國的養(yǎng)老保險基金每年都有結(jié)余，完全不存在缺口問題。

我現(xiàn)在擔心的恰恰是所積累的基金在貶值。而歷史留下的缺口確實存在，這是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制轉(zhuǎn)化的必然結(jié)果，它并非是新制度帶來的缺口。

對于一些人預測未來可能出現(xiàn)的缺口，它確實需要認真應對，但也只是預測。決定未來收支缺口的因素有很多，這些因素都會發(fā)生相應的變化，那么，當前預測的結(jié)果自然也會發(fā)生變化。

因此，正常的心態(tài)應當是既不能將歷史欠賬視為當期缺口，更不能將對模型預推的未來缺口等同現(xiàn)實缺口。

逐步延遲退休年齡的依據(jù)不應是為減少養(yǎng)老金支出，它應當是對人的生命周期、勞動力供求與代際負擔公平進行合理調(diào)整的需要。 

歷史欠賬需“長時間”解決

個人賬戶空賬是制度變革前數(shù)十年遺留下來的，只能用歷史的方法來化解，即計劃經(jīng)濟時代數(shù)十年積累的歷史欠賬只有用數(shù)十年來化解才符合歷史的公正原則。

新京報：你說過個人賬戶空賬是歷史欠賬，這應該怎么彌補？

鄭功成：目前引起廣泛關(guān)注的個人賬戶空賬確實是因制度轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的歷史欠賬。因為我國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合型養(yǎng)老保險制度，恰恰是從計劃經(jīng)濟時代的現(xiàn)收現(xiàn)付型制轉(zhuǎn)化而來的，這種轉(zhuǎn)化因加入了完全積累型的個人賬戶而必然出現(xiàn)歷史欠賬。

換言之，新的養(yǎng)老保險制度打破了原有的養(yǎng)老保險代際關(guān)系自然傳承的慣例，這一代人既要繼續(xù)承擔支付已經(jīng)退休的老年人的養(yǎng)老金的義務(wù)，又須為自己個人賬戶儲備養(yǎng)老金，故而必然帶來雙重的養(yǎng)老負擔。

因此，現(xiàn)實中的個人賬戶空賬其實是傳統(tǒng)制度向新型制度轉(zhuǎn)型所必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，它是制度變革前數(shù)十年遺留下來的，也應當且只能用歷史的方法來化解，即計劃經(jīng)濟時代數(shù)十年積累的歷史欠賬只有用數(shù)十年來化解才符合歷史的公正原則。

解決途徑無非有兩種：一種是學智利，也發(fā)行數(shù)十年的特種國債，一次性做實個人賬戶；一種是在盡可能做實新的個人賬戶的同時，繼續(xù)通過財政補貼等途徑逐步消化。

無論采取哪種方式，都應當是需要多屆政府共同分擔的責任。因此，那種指望著既沒有空賬又不讓政府負債的想法其實是很幼稚的想法。比較合理的取向是盡快通過實現(xiàn)全國統(tǒng)籌來避免新的空賬出現(xiàn)，同時制定一個10-20年的舊賬化解計劃穩(wěn)妥推進。

新京報：就現(xiàn)狀來說，養(yǎng)老金的收支情況怎么樣？

鄭功成：當前養(yǎng)老保險的財務(wù)狀況總體良好，有三組數(shù)字支撐。

一是審計署2012年對全國社保財務(wù)的審計報告，2011年全國職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余比2005年底增長413.40%。

二是人社部公布的2012年全國職工養(yǎng)老保險基金收支狀況，當年總收入19693億元，總支出15502億元，結(jié)余4191億元，累計結(jié)余達23667億元。

三是財政部在2013年“兩會”期間向全國人大提交的社會保險預算報告，2013年全國社會保險基金預算收入3.28萬億元，預算支出2.79萬億元。事實上，最近財政部報告上半年的社會保險預算情況時，累計結(jié)余已經(jīng)達到了3.9萬多億。

上述數(shù)據(jù)已經(jīng)十分清晰地反映了職工基本養(yǎng)老保險財務(wù)狀況良好。

有人說這種結(jié)余中有財政補貼部分應當扣除，這是不懂社會保險制度常識所引起的，因為這一制度在德國產(chǎn)生以來就是由政府分擔責任的，何況我國的財政補貼事實上還只是對計劃經(jīng)濟時代必須負責到底的中老年職工的歷史欠賬的一種補償。