國資運營將改變“婆婆”管理模式 真正實現政企分開

2013年11月21日 02:31
來源：新京報 作者：張慧敏 鄭道森

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11月15日公布的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）用千字篇幅勾勒了新一輪國企改革的路線圖，其中，國資國企管理體制改革受到了各方關注。

《決定》指出，將完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

專家認為，通過此次改革改善國資管理，將更多讓主管部門由管資產轉向管資本，減少對企業活動的干預，真正實現政企分開，政資分開。同時，國資委、國資運營投資公司、國有企業三者之間可能會形成三級架構模式，即監管者、資產所有者和具體的企業運行之間的關系。

國企管得好不好目前沒有標準

一家地方資產管理公司負責人表示，“國資委管資產的時代，國企一味加大投資，不管效益如何，反正錢投出去了就進入賬面資產；如果改為管資本，那就要看分紅回報和企業價值的提升，企業價值是由市場決定?！鄙鲜鲐撠熑吮硎?。

國資研究專家、上海天強管理咨詢總經理祝波善表示，目前國資委對國有企業管理的核心思路是國有資產的保值增值，主要通過收入、利潤等6個指標，在這樣的背景下，國有企業注重的都是資產的增長，利潤的增長，而不談改革。

“事實上，國有企業之間的差別實在太大了，管理上不能一刀切，而應該根據不同企業的特點定出不同的指標。尤其是像國家電網、中石油這樣的壟斷型國企，跟競爭性的國企，管理方式有很大的不同?！弊２ㄉ票硎尽?/p>

光大證券首席經濟學家徐高接受新京報記者采訪時也表示，當前最大的問題是，國有企業管理得好不好沒有標準。比如，對于一些壟斷企業，它的利潤率應該是多少？假設30%的利潤率，那是不是意味著國資委監管做到最好了呢？企業的股東就應該滿意了？企業就創造了最大的企業價值了？我們無從知道。因為沒有參照系，這是最大的問題。

徐高認為，國資委給國有企業的指標是非市場化的指標，這導致了國有企業的一些非市場化的行為。目前國資委考核國企的標準，是國有資本的保值增值，考核的是資本增長的速度。這很容易導致國企的過度投資，因為投資可以擴大資本規模，但市場化的企業一定要考慮投資是否合算，如果投資太多，投資回報率很低的時候，就是在摧毀企業的價值。

國企改革一度被稱作“最難啃的骨頭”。國資委副主任黃淑和曾表示，當前國資改革不順暢，很大程度上就在于政企分開、政資分開不到位，就在于政府職能轉變不到位。

在十八屆三中全會召開前夕，新一輪國資國企改革就已經開始醞釀。國務院國資委副主任黃淑和在10月20日舉行的全國國資監管政策法規暨指導監督工作座談會上表示，正在認真準備國資國企改革方案，爭取三中全會后盡快出臺，形成上下聯動的改革局面。

“我國國有企業仍處在市場化改革的關鍵階段。將研究界定監管企業的功能定位，深入探索分類監管的途徑和方式，提高國有資產監管的針對性和有效性，進一步激發國有企業活力?！秉S淑和表示。

簡單復制淡馬錫模式“不可能”

此次《決定》中明確要成立國有資本運營公司，被一些學者視為此次國企改革中的一大亮點。此前國務院發展研究中心為三中全會提交的“383方案”曾受到各界關注，其中針對國企改革，提到了淡馬錫模式。

在業內看來，成立若干國有資本經營公司和設立國有資本投資公司，一定程度上也是為了厘清政府和市場的關系，即國企監管重點由原來的“管資產”轉向“管資本”。其目的是完善國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。

資料顯示，國資委第一任主任李榮融上任之初，曾赴新加坡考察，表達出對淡馬錫模式的濃厚興趣，并在多個公開場合提出爭取盡快成立“第三家”國有資產經營公司，協助國資委從事國有經濟運營和戰略重組。

這也與著名經濟學家厲以寧的觀點一致，即組建國有資本投資基金公司，來代替國資委現有的監管職責。

淡馬錫公司是由新加坡財政部負責監管的一家控股公司，以控股方式管理著23家國聯企業，其中包括14家獨資公司、7家上市公司和2家有限責任公司，下屬各類大小企業約2000多家，職工總人數達14萬人，總資產超過420億美元，占全國GDP的8%左右。

國家發改委國有資產研究中心主任高梁表示，由于我國人口規模、經濟體量等都同新加坡有著巨大差異，簡單復制淡馬錫模式是不可能的，一定要根據中國的實際情況來決定。要在借鑒他國經驗的同時，參照自身成功經驗，實踐中間必然要找出符合中國自己的經濟實際的管理模式。

國有資本經營公司和國有資本投資公司是專業的國資運營平臺。國務院國資委此前曾先后明確了中國誠通集團、國家開發投資公司和中國國新公司作為國有資產經營的試點單位。此外，若干地方政府也設立了專業資產經營平臺來解決困難企業重組和退出問題。

早在上世紀90年代的時候，在一些地方也出現過類似國資管理公司，當時叫投資控股公司。例如在上海，原來的上海機電局就改成了上海機電控股公司，原來的上海紡織局，就變成了上海紡織控股公司。

專家認為，目前來看，誠通集團和國新公司在運作上都不能說是很成功，原因就是國資委應該放給公司的一些權力沒有給。

“國投公司也不是完全意義上的國資運營公司，完全做資產、做股票，和做實業的公司不一樣?！备吡罕硎荆磥沓闪⒌膰匈Y本運營公司，將注重改善國資管理，更多讓主管部門管好投資方向，減少對企業活動的干預，政企分開，政資分開。

國有經濟將更多投向戰略性行業

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱接受新京報記者采訪時表示：“組建若干個國有資本運營公司，通過由管資產到管資本，管資本的導向影響作用更大。通過國家投資導向來扶持或抑制一些行業，間接體現國家意志?！?/p>

國家發改委國有資產研究中心主任高梁認為，從此次《決定》可以看出，國企改革的意識形態前提依然是要確保國有經濟的支柱和基礎地位。在此基礎上改善國資管理，同時要調整結構和布局，更多投向國家安全和戰略性行業。

國務院研究中心研究員王繼承在接受媒體采訪時表示，源于中國國有資產的分級監管，組建后的國有資本運營公司極有可能是分級管理。與此同時，國有資本所屬行業不同，投資的目的也不同，還可以按照行業來分，比如可以建立能源、交通等投資或運營公司。

高梁也表示，未來國有資本運營公司的具體管理模式，應該根據不同企業的行業區別，因地制宜、因行業制宜，根據實際情況，分類管理或分區域管理，不會大規模出現國進民退的現象。

今后，國資委、國有資本運營公司、國有企業三者之間將呈現何種關系？

國有重點大型企業監事會主席、國資國企改革專家季曉南認為，國資體制是采取“兩層架構”還是“三層架構”，即實行“國資委—國企”的模式還是實行“國資委—國資經營公司—國企”的模式，一直存在不同看法。

國企特別是央企近年積極推進整體上市，并準備探索國資委直接持股試點，實際上實行的是兩層架構模式。十八屆三中全會明確提出要設立若干國有資本經營公司，這對現行的國資體制是新的課題，要按照中央要求抓緊進行研究和制定方案。

高梁則認為，從邏輯推理看，三者今后將會是三級架構，即監管者、資產所有者和具體的企業運行之間的關系。

“成立國有資本投資公司，最重要的是，有助于讓國資委真正恢復原來的面目，國資委的功能可能會大大縮小?！弊２ㄉ票硎?，本來國有資產監督管理委員會，就應該是做監督和管理，而不是給企業做婆婆，給企業下指標。

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