中國城鎮化率超50%被指高估 體制問題成最大障礙(3)

2013年02月18日 14:19
來源：《財經》 作者：翁仕友

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模式：大城市還是小城鎮

對于一個城鎮化水平偏低的國家來說，推進城鎮化的重要性、必要性自不待言，那么接下來如何在現有基礎上推進有速度有質量的城鎮化呢？以往城鎮化戰略中有哪些教訓值得反思和避免？

城鎮化的過程是農業人口向非農產業轉移就業的過程，換言之，城鎮化的核心是農民轉移就業，農民轉變身份。在這個過程中，就業是前提，市民化是結果，無視這個邏輯，便會在城鎮化的道路上迷失。

改革開放以前是城鎮有吸引就業能力，但是極“左”政策限制了勞動力流動，國家為優先發展重工業，限制農民進城成為“工人老大哥”，因此改革開放前29年，農民轉移規模和城鎮化率極低。

上世紀80年代，鄉鎮企業得到快速發展，此時國家實施農民離土不離鄉的就業轉移政策，90年代開始出現農民跨區流動就業，即農民工進城打工，此后發展為農民的主要就業形式。一部分農民借此在城市安家落戶，另有一部分通過上學、當兵等方式實現了身份的轉換。

勞動力的自由流動經歷了從限制到允許、鼓勵的過程，正是這一要素的流動才造就了近十年城鎮化每年以1個百分點的速度增長，大幅縮小了與世界平均城鎮化率的差距。

城鎮是城鎮化的載體，中國的城鎮包括了縣及縣級以上城市和農村性質的小城鎮(全國共有近2萬個建制鎮)。在過去30多年，關于城鎮化究竟以何種模式發展——是發展小城鎮還是大城市，一直爭論不下。

國務院發展研究中心“中國特色城鎮化戰略和政策研究”課題組一位專家認為，縱觀各國城鎮化模式，主要分為兩種類型，一種是超大城市(日本)和中心城市輻射型(韓國)為主的集中式城鎮化模式，另一種是以中小城鎮主導型(德國)為主的分散式城鎮化模式。該課題組認為對中國而言，集中式模式更具優勢。

但是，在政策層面上，中國一直鼓勵的是后一種城鎮化模式。

上世紀80年代開始，國家鼓勵發展小城鎮，1982年全國城市規劃會議明確提出執行“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的城鎮化方針，1998年中央提出“小城鎮，大戰略”，發展小城鎮是主要政策取向。中國之所以取“城鎮化”棄“城市化”的表述，也與此有關，意在鼓勵小城鎮發展。

這樣的政策出發點是好的，但是并未取得預期效果，相反，這種政策反而阻礙了小城鎮的發展。今天人們看到的小城鎮多數屬于農村集鎮性質，聚集效益差，轉移農村人口作用有限，不利于真正實現城鎮化。

在現行行政架構下，小城鎮也難以獲得很好的發展。由于小城鎮行政級別低，所獲得的資源很少，更多的資源流向行政級別更高的大城市。

從就業角度來看，大城市吸納就業的能力最強，中小城市次之，小城鎮居后。因而發展小城鎮并非城鎮化的理想路徑選擇。可以說，過去的城鎮化過程中走了一些彎路。

從“十五”計劃開始，城鎮化發展方針表述有所變化，即大中小城市和小城鎮協調發展，但是鼓勵發展小城鎮的思路仍未改變。“十一五”規劃延續了這一思路。

2月1日，在全國工商聯舉行的民營經濟發展形勢分析會上，經濟學家厲以寧教授稱，城鎮化是當前中國的最大機遇，但是必須走新路，不能和過去西方國家的城鎮化一樣，將人口集中到大城市，不符合中國國情，因為沒有那么多就業機會，而且還有住房問題。

在厲以寧看來，中國的城鎮化應該分“三步走”——老城區+新城區+新社區。現有的老城區，工廠該遷出的遷出，棚戶區該撤掉的撤掉，形成新的居民區和商業區；工業園、開發區、物流園區等同樣可以發展成為現代化的城區，居民也可居住，這樣形成了新城區，新城區很多是在鎮的周圍興起的。

“不要忘記新社區，這幾年國家和地方政府建設社會主義新農村，新農村實際就是未來的新社區。”厲以寧認為，對其要進一步園林化，垃圾回收、污水處理、公共服務要到位，社會保障一體化。如果做到這些，就是中國的城鎮化。

國務院發展研究中心課題組建議選擇以大城市為依托、以城市群為主體形態的大中小城市和小城鎮協調發展的集中式模式。這一建議被采納、吸收，在“十二五”規劃和即將出臺的城鎮化發展總體綱要——《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020年)》中均有體現，全國20個城市群將構成中國未來的城鎮體系。

在就業為先、市民化為本的主導思想下，變革城鎮化發展模式，是對過去城鎮化之路的糾偏，也是新型城鎮化之路的一個“亮點”。

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