中國城鎮化率超50%被指高估 體制問題成最大障礙(4)

2013年02月18日 14:19
來源：《財經》 作者：翁仕友

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改革：清除體制之障

“體制問題是城鎮化最大的障礙。”多年研究城鎮化的專家程必定的這句話頗具代表性。在中央力推城鎮化戰略之際，推動相應的體制改革迫在眉睫。

以呼吁多年的“鎮改市”為例，東部沿海地區有些鎮發展非常快，人口規模大，GDP、財政收入已經相當于北方地區的地級市，但是仍是鎮級管理，功能定位與其龐大的經濟總量和繁重的社會管理任務嚴重不匹配。

針對這些經濟發達鎮“身大衣小”“腳大鞋小”的問題，有人提出“鎮改市”的建議，認為有利于調動中小城市加快推動戶籍制度改革進程的積極性。但是在目前城市間行政管理體制下，一直未能突破政策禁區。

市級行政單位的設立標準高、程序嚴格，按照規定，由民政部報國務院審批。上世紀90年代曾出現一波設市熱潮，當時國家為了及時控制，不再批準設市，一位熟悉當時決策背景的專家介紹說，當時控制一下是對的，但是經過這些年發展，應該有所調整。

比起行政管理體制對城鎮化擴大的制約，戶籍制度改革、土地管理制度改革更為迫切，難度更大。呼聲最高的戶籍制度改革，因為城市戶口尤其是大城市戶口隱藏著巨大的教育、醫療、社會保障等方面的福利，改革難度極大。

在51.27%的城鎮化率中，相對一部分城鎮居民實際上并未享受到公共服務。在阻礙勞動力流動的戶籍制度未有破局和公共服務投入未有大幅增加情況下，中國的城鎮化只會是統計數字上的繁榮，而非真正意義上的“人的城鎮化”。

土地出讓收入有“第二財政”之稱，與之相關的稅費是地方政府收入的重要來源，掌握著土地供應權的地方政府“以地生財”，為了獲得更多的土地收益，熱衷擴大城鎮規模，而忽視了吸收外來人口，因而出現了城鎮占用土地的速度遠快于吸納人口速度的現象。

過去的城鎮化模式，更多體現的是“土地的城鎮化”，地方政府通過拆遷，趕農民上樓，人造城、人造鎮，但是最終由于沒有就業，無法凝聚人氣、發揮集聚效益，淪落為“鬼城”。

因而，不改變現行土地管理制度，切斷地方政府賣地生財動力機制，“人的城鎮化”永遠趕不上“土地的城鎮化”，也背離了城鎮化使農民真正實現職業和身份轉換這個核心。

正在征求意見的城鎮化發展十年總體規劃中，為了杜絕這類現象，特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤。這些均為治標之策，治本還需推進戶籍制度、社會保障制度等改革，消除制約勞動力流動的阻礙因素，同時增加城市就業。

李克強此前稱，中國的經濟發展只能更多地依靠拉動內需，而目前最大的內需就是發展相對滯后的城鎮化。要把這個潛能釋放出來，還需要改革。

對于推進城鎮化的改革，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為可以采取改革攻堅和阻力小的改革分頭推進，對于難度較大的改革如戶改、土地管理制度改革等可以考慮分期分批制定長期目標，穩步有序解決。

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