民航腐敗窩案調查：壟斷一條優質航線賺幾十億(6)

但是，擁有航線的航空公司仍然不能隨心所欲。更關鍵的是時刻資源，因為即使有權飛往一個城市，但是如果沒有好的航班時刻資源，也不能成行。

2007年的暫行辦法，并沒有解決航班時刻分配的尋租問題。

在一些不定期航班的時刻分配上，由于審批權力仍然實質集中于管制者手中，一些航空公司為了獲得需要的時刻資源，只好四處尋求關系。比如貨運包機，貨運時刻并不在“民航航班時刻協調委員會”上討論，航權和航班時刻，卻每每掌握在少數與民航局官員有特殊關系的人手中。

《民航航班時刻管理暫行辦法》頒布的同時，“民航航班時刻協調委員會”為“利益協調，爭端解決”而成立。在國外，委員會由業內專家、資深人士組成，每個成員都極具公信力，也非常愛惜自己的羽毛，往往做出透明化和公平化的決定。而中國的“民航航班時刻協調委員會”，其委員會的成員由所屬地區管理局、地區空中交通管理局、定期使用協調機場的航空公司、機場管理機構的代表等組成，委員會主席一職，則由地區管理局代表擔任。

“航班時刻協調委員會”以投票的方式決定議案，一次會議總計投票數為1000票，其中航空公司擁有600票、機場管理機構擁有150票、地區空管局擁有150票、地區管理局擁有100票。顯然，這樣的制度設計讓航空公司擁有了更多的話語權，是一種進步。

“由于機場的時段有限，所以好的航班時刻對于航空公司來說，直接決定盈利狀況，這就導致了好的時刻資源大家拼著搶，在缺乏可操作的分配方案和監管機制的基礎上搶占時刻資源，甚至為打壓同業競爭者續展航線資源，成為航空公司之間一種競爭的常態，管理權尋租的毒源也就由此而生。”長期研究航線時刻的專家、民航資源網的許宏江此前公開說。

而在此前的1990年代，決定國內航線和航班以及時刻分配的，是《國內航線和航班經營管理規定》(1996年民航總局“59號令”)。根據“59號令”，空運企業申請航權和航班時刻，無論起飛降落在哪個機場，都必須經過民航總局的批準。對于國際貨運包機，適用的則是《外國民用航空運輸不定期飛行管理細則》(1990年“14號令”)，其飛行起降，亦需由民航總局審批。在由“59號令”和“14號令”授予民航總局以一切航線以及時刻分配權力的那段時間里，首都機場原總經理張志忠日后被抓。張志忠曾執掌民航總局運輸司，是負責審批的關鍵部門。

“審批、返池、分配、監督，都在同一批人手中，這無法實現真正的監督。”藍鵬律師事務所律師張起淮接受媒體采訪時說。

北京是全國最繁忙的機場，也是各家航空公司最渴求進入卻又最難獲得的航線之一。作為民航華北局原局長，黃登科曾握有北京包機航線的“生殺大權”。

這些灰色的支出，數額雖然很大，但在整個航空業的資金流轉中，又會顯得很小，那些暗中操作的航空公司，很輕易地就可以“入賬”，化解一切于無形。

改革樣本再戰尋租

在黃登科案發生之后，2010年1月5日，民航總局發出了新的通知，對航班時刻管理進行了十項改革，包括取消一月一次的非定期航班審批，取消了每年兩次的換季協調會，航班評審委員會也改為集體審批。

民航總局年初下發的《關于進一步做好航權航班和時刻管理工作的通知》(下稱《通知》)，對航權航班和時刻管理進一步實行簡政放權，分級管理。

此舉的初衷，試圖“加強廉政建設，提高辦事效率，確保資源分配公開透明和有效使用，促進航空運輸發展”。

黃登科案也給其原先任職的民航華北地區管理局(以下簡稱民航華北局)以改革的壓力和動力。2010年1月29日，新成立的民航華北局航空運輸委員會召開第一次會議。在這次由新任民航華北局局長劉雪松主持的會議上，對國航、天津航空在執行部分航線航班時刻中存在的違規情況進行了通報。這也成為民航局下發《關于進一步做好航權航班和時刻管理工作的通知》后，首次出現航空公司遭罰的案例。

但是，種種旨在杜絕航空時刻尋租現象的文件能否取得效果，制度設計是否會被腐敗的土壤消弭于無形，尚需觀察。

中國民用機場協會行業發展服務部部長丁新偉說，《通知》沒有改變靠行政手段管理航班時刻的現狀。

他建議，應該進行法制化管理，一旦出現不公平的事情可以用法律手段保護自己。也可以借鑒國外做法，機場將每天可以容納多少時刻應該完全公布出來進行招標，航空公司公開競價，這樣機場將有更大話語權，也可以做到相對公平。

2010年1月25日，在華北局新任局長劉雪松推動下，民航華北局航空運輸委員會成立，委員會制定了十一項工作職責及相應的工作制度，確定“有關重大事項必須經全體會議討論決定的工作要求，對航權、航班時刻等十項實行集體審批許可”，具體措施包括堅持航權、航班、時刻管理一致原則，做好首都機場容量評估，將非定期航班納入定期航班序列、依法做好特定條件的加班、包機、臨時航班及時刻審批，每季度向社會公布一次各航空公司在首都機場新增航班時刻情況等。

早在2009年12月22日召開的中國民用機場協會第十次行業發展委員會會議上，代表們呼吁，航班時刻作為國家重要的公共資源，應在分配機制上體現公開、公平的原則，應建立航班時刻的對外公布及社會監督的制度，應給予機場對等的話語權。

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