2010年09月28日 14:07《民商》【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

漫長而艱難的變法

這注定是中國城市化進程中一次漫長而艱難的利益格局調整。2009 年 12 月 16 日，國務院法制辦組織的第一次新拆遷條例專家座談會后，“拆遷”字樣被刪除了，條例的名稱更改為《國有土地上房屋征收與補償條例》。“這不是問題的關鍵。拆遷本身并不存在問題，但現實中，拆遷程序的不規范和拆遷目的不正當使得拆遷制度失去了它的立法本意和宗旨。”趙萬一認為，現在要做的是還原拆遷制度的本來面目。事實上，拆遷并不是從一開始就充滿了罪惡。1991 年，為了配套《城市規劃法》，國務院頒布了規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》。那時候，在這個法律制度中，有一個關鍵詞叫“安置”。這個詞體現了當時制定條例的初衷和善意，即通過城市的規劃建設解決老百姓長期以來的居住困難。

“當時的情況是，經過 10 來年的改革開放，中國已經具備了相當的財富積累，大家認為有條件實行房地產的制度改革，讓老百姓住得好一點。”從事房地產業務的北京才良律師事務所主任王才亮回憶。因此，1991 年開始實行的拆遷制度有一個特點 ：當時絕大多數的市民居住都比較困難，他們甚至盼著通過拆遷獲得安置。然而，歷史并不依此前進。1994 年，國家出臺了《城市房地產管理法》，開始實施中國房地產制度的改革。“問題也就在這個時候開始發生了。伴隨著房地產的開發，出現了巨額的利潤，很多商人、官員、官宦子弟都卷入了其中。”根據王才亮的分析，中國的房地產制度帶來了兩大改革 ：第一，最開始的老百姓建房子的權利被剝奪了 ；第二，引進了強拆制度，也最終導致了這段混亂的拆遷歷史。事實上，房地產制度還帶來了三個壟斷，一是政府壟斷土地，第二是開發商壟斷房屋建設，第三是大開發商壟斷了中國的房地產開發。在這三個壟斷的背景下，拆遷條例沒辦法為老百姓解決安置問題了。于是推動了拆遷管理條例的修改。2001 年，因為違反《立法法》的規定，國務院對條例進行了修改。但其運作模式依然沿襲了建設單位向政府申請拆遷許可、獲批后實施拆遷、發生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法。中國政法大學教授蔡定劍認為，正是 2001 年修訂的《城市房屋管理拆遷條例》為拆遷矛盾頻發埋下了隱患，這個條例幾乎成了違法暴力拆遷的合法依據和保護傘。據資料顯示 ：修改后的第二年前八個月，建設部受理來信 4820 件次，涉及拆遷問題的占 28% ；上訪 1730 批次，拆遷問題占70%。由于不斷出現的自焚事件，引起中央的重視，推動了《憲法》的修改。

2003 年修憲研討階段，即有對拆遷條例進行違憲審查的動議，2004 年修正后的《憲法》即明確，“公民的合法私有財產不受侵犯”，征收公民房屋的前提是“為了公共利益的需要”。但是，《憲法》并沒能阻擋地方政府對土地和城市開發的貪婪。2007 年，《物權法》的通過再次給人們以解決這一問題的希望。國務院法制辦委托王軼等人，對拆遷條例相關課題進行過研究，但進程并不如預期順利。2007 年 8 月，十屆全國人大常委會第 29 次會議通過了《城市房地產管理法修正案》，并授權國務院修改《拆遷條例》。但是，由當時的建設部主導起草的草案在 2007 年年底并未獲國務院常務會議審議通過。

根據新華社的報道 ：2007 年 12 月14 日，《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》草案在國務院第 200 次常務會議上審議，會議要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改后，再提請國務院常務會議審議 ；然后公開征求意見，再由國務院決定公布施行。在此后的兩年時間里，既有拆遷模式仍在繼續，極端的流血事件還在不斷發生。但《拆遷條例》的修改一直拖著，“拖一天算一天”。為什么新的拆遷條例永遠出不來？利益調整面臨著巨大的阻力，這是最重要的原因。“房地產商和地方政府有直接的利益關系，這邊找出各種理由來，說有多少難題，那邊很明顯就是耗一天算一天。只要拖一天，維持一天，就能多賺一天錢，地方政府和房地產開發商搶一筆到手算一筆。”法學專家李 認為，這么多年來，各地和全國的兩會年年都有這么多人呼吁，但新的拆遷條例就是出不來，原因就在這里。政府的理由是 ：我們總不能不發展吧。

利益博弈從未停止

“如果不是 2009 年底因抗拒拆遷而自焚的唐富珍事件，還要擱著。”李 說。

因抗拒拆遷而自焚的唐富珍事件是一個轉折點。它加速了變法的進程。兩會期間，全國政協委員、國務院法制辦原副主任張穹透露，條例將會很快頒布。他同時坦言，條例制定是一個非常復雜的過程，是各方利益平衡的過程，各方關系要處理好，比較難。《征求意見稿》對“公共利益的需要”作出了界定 ；對非因公共利益需要拆遷的，要按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協議 ；房屋征收要采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見 ；補償金不得低于市場價 ；強制拆遷應先給予補償 ；房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷……

“把公共利益和商業利益分開，是一個巨大的進步。”應松年認為。一些法學家也相信，倘若新的條例得到認真的執行會在相當大程度上解決以往存在的那種混亂的局面。然而，官商勾結的隱憂依然遺留在了新條例的征求意見稿中。其中，“危舊房改造”被列入公共利益，引起了很多人的擔憂 ：在公共利益的掩護下，地方政府和開發商會不會更加肆無忌憚？事實上，近幾年來，全國各地絕大部分的商業地產開發都是以“危舊房改造”的名義進行的。“名為‘危舊房改造’，搞的都是商業開發！”王才亮說。法學專家們認為，“危舊房改造”往往涉及房地產公司的商業開發，將其列為“公共利益”有欠妥當。在他們看來，新條例屢屢為“官商合謀”預留了空間。

新條例第四十條規定 ：“非因公共利益的需要，拆遷國有土地上單位、個人的房屋的，建設單位應當編制具體實施方案，并報房屋征收部門批準。”中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員高新軍尖銳地指出 ：該條款顯示出，立法者向既得利益集團作了妥協。另一方面，《征求意見稿》將其適用范圍限定在“國有土地”上，回避了農村集體土地的征收和拆遷問題，這也被視為是一個巨大的遺憾。目前，中國正處于城市化加速期。土地專家估計，每年新增的城市建設用地中，約 80% 來自農地征用。城鄉接合部的農村集體所有土地升值也很快，地方政府往往通過壓低補償的方式將土地出讓給開發商，賺取高額差價。新條例在該問題上采取的回避態度，顯然也為未來埋下了巨大的隱患。各方的爭議仍在繼續，各方的利益博弈從未停止。“拆遷條例的修改必須要考慮利益平衡，包括政府和被拆遷主體之間的利益平衡，開發商和被拆遷主體之間的利益平衡，政府和開發商之間的利益平衡。”趙萬一預計，最后出臺的新條例將是也只能是一個利益平衡的結果。

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