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轉型國家的體制弊端中國拆遷面臨艱難利益調整

2010年09月27日 22:55《民商》【大中小】【打印】共有評論0條

幾乎沒有哪個問題象拆遷問題這樣集中而尖銳地反映了一個轉型國家的體制弊端。表面上看，是地方政府、開發商與拆遷對象的矛盾與沖突，但其背后的土地產權制度、財稅制度、盲目的GDP 政績觀以及粗放式的經濟發展方式等才是更根本的原因所在。

策劃／《民商》編輯部

拆遷：最艱難的利益調整

文／羅筠

這是一次積蓄了巨大的社會情緒的變法渴求。自 1 月 29 日，國務院法制辦在其官方網站全文公布了《國有土地上房屋征收與補償條例 ( 征求意見稿 )》( 以下稱《征求意見稿》)。迄今，國務院法制辦已收到相關意見和建議 6.5 萬多條。

洶涌的民意背后是對扭曲的利益格局進行重構的渴求。然而，其中尖銳而巨大的利益沖突使得法規的制定和利益的重構顯得異常艱難。

“官商合謀”的簡單邏輯

在來北京開兩會之前，一些地方政府的官員預先跟人大代表、政協委員打招呼，“兩會時說話嘴下留情，什么都需要錢，地方財政靠什么，就靠賣地、建房這點兒東西?！比珖f委員、沈陽市政府參事馮世良說，地方政府的官員囑咐了又囑咐。

年前，北京大學法學院副院長沈巋就擔心：人大代表和政協委員中不少是地方官員和房地產商，如果拆遷“變法”成為兩會代表委員熱議的問題，可能會導致人為阻力的增加。

事實上，在全國兩會召開之前，房地產商、SOHO 中國董事長潘石屹已經表達了他的擔憂。他認為，如果嚴格按照這個《征求意見稿》執行，將會導致開發成本的上升。北京大學法學院教授王錫鋅向媒體透露，在拆遷條例修改討論過程中，他曾接到一些地方政府管理者打來的電話。他們擔心方案出臺后，城市經濟沒法發展，甚至有市長直言，如果新條例出臺，市長這個職位就沒法做了?！霸趲状斡懻摋l例修改的過程中有一些官員提出，目前我們拆遷的 70%-80% 是商業開發拆遷，如果新條例出臺，70%-80% 的拆遷要暫時停掉?！痹谶^去的很多年里，地方政府、官員、開發商在拆遷這個問題上，頻頻上演“官商合謀”，而在這個過程里形成的一個最簡單的邏輯就是：政府用低價從農民等被拆遷人手中拿到土地，然后再高價將土地賣給開發商，從中獲取高額利潤。

有統計數據揭示：土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約獲得 60%-70%，農民獲得5%-10%?！罢鞯爻杀镜?，而拍地卻獲得了暴利?！北徊疬w戶的利益就在政府和開發商的合謀中被損害了?！霸趺刺幚砗谜?、開發商和被拆遷主體之間的利益分享關系，這是問題的關鍵?！蔽髂险ù髮W民商法學院院長、教授趙萬一在接受采訪時表示。然而，根據目前中國的土地制度，地方政府成為建設用地的惟一供應者，是“惟一和最大的地主”。他們掌握著對土地的控制權，掌握著土地和房屋的征用權。與此同時，地方政府還掌握著城市建設和土地的規劃權，并在拆遷補償和評估上進行操控。在此過程中，被拆遷主體的參與權被剝奪，不受約束的政府權力對被拆遷主體的合法私產進行侵犯，并最終導致層出不窮的強拆悲劇?！傲⒎☉斂紤]的問題是，如何規范政府的土地征用和土地出讓行為，如何提高被拆遷主體的參與權和利益分享比例?！壁w萬一認為，在我們國家，拆遷矛盾最突出的是，被拆遷主體沒有參與權。不參與、不知情、權利無法救濟和申訴，這是導致矛盾不斷升級和激化的直接原因。

但如果不能改變現有政府壟斷建設用地供應的體制，不能制約地方政府對土地和建設規劃的巨大的自由裁量權，政府的拆遷行為將難以得到規范，被拆遷主體的權益也將難以得到保護。

一個轉型國家的體制弊端

幾乎沒有哪個問題像拆遷問題這樣集中而尖銳地反映了一個轉型國家的體制弊端。

原建設部房地產司司長謝家瑾在其著的《房地產這十年》中回憶：2004 到 2005 年，有一件事情在那兩年帶來的壓力之大可能超出一般人的想象，那就是拆遷上訪。從 2003 年開始，城市房屋拆遷上訪量大幅增加。有一段時間，建設部大院的前后每天被數百人包圍，影響到正常辦公。司里每天派一位司長帶 5 位工作人員參加信訪接待。幾乎在每一次保經濟增長之后，總要迎來一輪拆遷上訪的高峰。這一次的“保八”也不例外。其背后是中國經濟對房地產的過度依賴。從住房制度改革到 2007 年的十年間，房地產業對中國 GDP 增長的直接和間接貢獻率超過10%?！敖洕鷮Ψ康禺a的過度依賴已是一個短期內無法改變的事實，一時還找不到一個產業來替代房地產對經濟的拉動?！睆V東房地產協會會長蔡穗聲說。在房地產業成為“國民經濟的支柱產業”乃至成為“國民經濟的重要支柱產業”之后，在全國各地“，拆遷”成為了地方政府經濟發展中的“重要行為”。更直接的利益驅動來自于土地財政?！安疬w中發生的問題，很大一部分是因為土地財政?！敝袊ù髮W教授應松年說。

沈巋分析：“土地財政收入讓地方政府急功近利地進行城市開發，是拆遷矛盾層出不窮最為根本的原因?！?僅以 2 月 2 日國土資源部發布的數據為證，2009 年全國土地出讓總價款高達 15910.2 億元，其中房地產用地出讓價款高達 13391.8 億元。而所謂土地出讓價款，實際上就是俗稱的“政府賣地所得”，土地財政之現實已然顯露無遺。早在 1989 年，財政部頒發國有土地使用權有償收入管理暫行實施辦法》，規定城市土地出讓收益的 20% 留給地方政府，用作城市建設和土地開發費用，其余 80% 按四六分成，中央政府占40%，地方政府占 60%。之后，在地方政府的爭取下，中央政府做出巨大讓步，將中央財政從土地使用權出讓中分得的部分，對不同城市按 85% ～ 99% 的比例返還給地方政府，返還期為兩年。土地收入逐步成為地方政府財政的重要來源。1994 年，中央政府實行分稅制改革，大幅度提高中央財政收入占全國財政收入的比重，地方政府稅收比例銳減，但所要承擔的事權并沒有相應減少。與此同時，土地收益開始全部列入地方財政收入，地方政府對土地收益的追求被最大化。據統計，目前我國縣市中，土地出讓金收入占預算外財政收入的比重已超過了 50%，有部分地區甚至占到了 80% 以上。全國工商聯的一個調查顯示：北京、上海、廣州三個一線城市，政府從房價中獲得的利益占比分別是 48.28%、64.5%、46.94%。潘石屹說，根據他們在一線城市開發房地產的經驗，這些數據是可靠的。另一房地產商任志強認為，如果加上稅收，這個比例要超過 70%?！安疬w條例的修改涉及到巨大的利益格局調整。涉及到政府與民眾、政府與開發商、開發商與民眾多重關系。在目前地方政府財權與事權不對稱的情況下，自然會遭遇阻力?！敝袊嗣翊髮W法學院副院長王軼接受央視采訪時表示?！疤貏e對于中國這樣一個大國，任何一部法律和行政法規它修改或者是制訂都必須要做一個系統的思考。在《城市房屋拆遷管理條例》變成了《國有土地上房屋征收與補償條例》，并且做了很多實質性的修改和調整的背景下，我們必須統籌地去考慮地方政府事權和財權不匹配這樣的一個非?，F實的問題?！?/p>

漫長而艱難的變法

這注定是中國城市化進程中一次漫長而艱難的利益格局調整。2009 年 12 月 16 日，國務院法制辦組織的第一次新拆遷條例專家座談會后，“拆遷”字樣被刪除了，條例的名稱更改為《國有土地上房屋征收與補償條例》?！斑@不是問題的關鍵。拆遷本身并不存在問題，但現實中，拆遷程序的不規范和拆遷目的不正當使得拆遷制度失去了它的立法本意和宗旨?！壁w萬一認為，現在要做的是還原拆遷制度的本來面目。事實上，拆遷并不是從一開始就充滿了罪惡。1991 年，為了配套《城市規劃法》，國務院頒布了規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》。那時候，在這個法律制度中，有一個關鍵詞叫“安置”。這個詞體現了當時制定條例的初衷和善意，即通過城市的規劃建設解決老百姓長期以來的居住困難。

“當時的情況是，經過 10 來年的改革開放，中國已經具備了相當的財富積累，大家認為有條件實行房地產的制度改革，讓老百姓住得好一點?！睆氖路康禺a業務的北京才良律師事務所主任王才亮回憶。因此，1991 年開始實行的拆遷制度有一個特點：當時絕大多數的市民居住都比較困難，他們甚至盼著通過拆遷獲得安置。然而，歷史并不依此前進。1994 年，國家出臺了《城市房地產管理法》，開始實施中國房地產制度的改革?！皢栴}也就在這個時候開始發生了。伴隨著房地產的開發，出現了巨額的利潤，很多商人、官員、官宦子弟都卷入了其中?！备鶕醪帕恋姆治?，中國的房地產制度帶來了兩大改革：第一，最開始的老百姓建房子的權利被剝奪了；第二，引進了強拆制度，也最終導致了這段混亂的拆遷歷史。事實上，房地產制度還帶來了三個壟斷，一是政府壟斷土地，第二是開發商壟斷房屋建設，第三是大開發商壟斷了中國的房地產開發。在這三個壟斷的背景下，拆遷條例沒辦法為老百姓解決安置問題了。于是推動了拆遷管理條例的修改。2001 年，因為違反《立法法》的規定，國務院對條例進行了修改。但其運作模式依然沿襲了建設單位向政府申請拆遷許可、獲批后實施拆遷、發生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法。中國政法大學教授蔡定劍認為，正是 2001 年修訂的《城市房屋管理拆遷條例》為拆遷矛盾頻發埋下了隱患，這個條例幾乎成了違法暴力拆遷的合法依據和保護傘。據資料顯示：修改后的第二年前八個月，建設部受理來信 4820 件次，涉及拆遷問題的占 28% ；上訪 1730 批次，拆遷問題占70%。由于不斷出現的自焚事件，引起中央的重視，推動了《憲法》的修改。

2003 年修憲研討階段，即有對拆遷條例進行違憲審查的動議，2004 年修正后的《憲法》即明確，“公民的合法私有財產不受侵犯”，征收公民房屋的前提是“為了公共利益的需要”。但是，《憲法》并沒能阻擋地方政府對土地和城市開發的貪婪。2007 年，《物權法》的通過再次給人們以解決這一問題的希望。國務院法制辦委托王軼等人，對拆遷條例相關課題進行過研究，但進程并不如預期順利。2007 年 8 月，十屆全國人大常委會第 29 次會議通過了《城市房地產管理法修正案》，并授權國務院修改《拆遷條例》。但是，由當時的建設部主導起草的草案在 2007 年年底并未獲國務院常務會議審議通過。

根據新華社的報道：2007 年 12 月14 日，《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》草案在國務院第 200 次常務會議上審議，會議要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改后，再提請國務院常務會議審議；然后公開征求意見，再由國務院決定公布施行。在此后的兩年時間里，既有拆遷模式仍在繼續，極端的流血事件還在不斷發生。但《拆遷條例》的修改一直拖著，“拖一天算一天”。為什么新的拆遷條例永遠出不來？利益調整面臨著巨大的阻力，這是最重要的原因。“房地產商和地方政府有直接的利益關系，這邊找出各種理由來，說有多少難題，那邊很明顯就是耗一天算一天。只要拖一天，維持一天，就能多賺一天錢，地方政府和房地產開發商搶一筆到手算一筆?！狈▽W專家李認為，這么多年來，各地和全國的兩會年年都有這么多人呼吁，但新的拆遷條例就是出不來，原因就在這里。政府的理由是：我們總不能不發展吧。

利益博弈從未停止

“如果不是 2009 年底因抗拒拆遷而自焚的唐富珍事件，還要擱著?！崩?說。

因抗拒拆遷而自焚的唐富珍事件是一個轉折點。它加速了變法的進程。兩會期間，全國政協委員、國務院法制辦原副主任張穹透露，條例將會很快頒布。他同時坦言，條例制定是一個非常復雜的過程，是各方利益平衡的過程，各方關系要處理好，比較難?！墩髑笠庖姼濉穼Α肮怖娴男枰弊鞒隽私缍?；對非因公共利益需要拆遷的，要按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協議；房屋征收要采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見；補償金不得低于市場價；強制拆遷應先給予補償；房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷……

“把公共利益和商業利益分開，是一個巨大的進步。”應松年認為。一些法學家也相信，倘若新的條例得到認真的執行會在相當大程度上解決以往存在的那種混亂的局面。然而，官商勾結的隱憂依然遺留在了新條例的征求意見稿中。其中，“危舊房改造”被列入公共利益，引起了很多人的擔憂：在公共利益的掩護下，地方政府和開發商會不會更加肆無忌憚？事實上，近幾年來，全國各地絕大部分的商業地產開發都是以“危舊房改造”的名義進行的。“名為‘危舊房改造’，搞的都是商業開發！”王才亮說。法學專家們認為，“危舊房改造”往往涉及房地產公司的商業開發，將其列為“公共利益”有欠妥當。在他們看來，新條例屢屢為“官商合謀”預留了空間。

新條例第四十條規定：“非因公共利益的需要，拆遷國有土地上單位、個人的房屋的，建設單位應當編制具體實施方案，并報房屋征收部門批準?！敝醒刖幾g局比較政治與經濟研究中心研究員高新軍尖銳地指出：該條款顯示出，立法者向既得利益集團作了妥協。另一方面，《征求意見稿》將其適用范圍限定在“國有土地”上，回避了農村集體土地的征收和拆遷問題，這也被視為是一個巨大的遺憾。目前，中國正處于城市化加速期。土地專家估計，每年新增的城市建設用地中，約 80% 來自農地征用。城鄉接合部的農村集體所有土地升值也很快，地方政府往往通過壓低補償的方式將土地出讓給開發商，賺取高額差價。新條例在該問題上采取的回避態度，顯然也為未來埋下了巨大的隱患。各方的爭議仍在繼續，各方的利益博弈從未停止。“拆遷條例的修改必須要考慮利益平衡，包括政府和被拆遷主體之間的利益平衡，開發商和被拆遷主體之間的利益平衡，政府和開發商之間的利益平衡?！壁w萬一預計，最后出臺的新條例將是也只能是一個利益平衡的結果。

專家觀點

李楯：這幾年做得很不像話的就是公共利益無法界定。最起碼有商業目的的事，絕不是公共利益；即使是非商業的，也要有公眾參與和同意。修廣場、修草坪、政府形象工程是不是商業目的？是不是公共利益？我認為，公共利益需要有一個認定的程序，公共利益的范圍也應當是很狹窄的，不是什么都能叫做公共利益。現代化是一個很殘酷的過程，有很多人的權利被剝奪，在每個國家都存在這種情況，從“圈地運動”開始就是這樣了。因此，在拆遷問題上，有兩點是必須要堅持的：第一，要嚴格界定公共利益；第二，要尊重每一個公民的利益。

章立凡：土地價格這一塊，至少超過 50% 的利潤被政府拿走了，地方政府處于食物鏈的頂端。第二層就是開發商、銀行。然后就是建材商、建筑商、承包商、裝修商、拆遷公司，再往下才是房地產經紀、炒房團、房屋的投資者，末端是一般買房人、房奴(分期付款)、租戶。每一個交易環節政府都是抽稅的，政府是最大的地主和莊家，所有的環節它都吃定了，它是包賺不賠的。

趙萬一：在拆遷問題上，我們一方面要充分尊重個人的利益，在某種情況下也應該強調個人利益服從公共利益。這也是社會正常發展的要求。但公共利益問題必須是拆遷條例首先考慮的問題。為什么公眾的輿論一邊倒，很重要的一個原因是很多地方政府打著公共利益的旗號拆遷，而實際上追求的是一種商業利益。因此，立法肯定要對公共利益進行限制。在一個國家城鎮化快速發展的過程中，拆遷是肯定要發生的。但我們必須要考慮的問題是：拆遷的目的是否正當和必要？拆遷的程序是否規范和透明？通過拆遷損害的利益和獲得的利益是否合比例？拆遷最后是否促進了社會大多數人共同的福利？政府最后在拆遷上的所得是否用于促進社會大多數人共同的福利？

“變法”進程

1991 年 6 月《拆遷管理條例》公布

為了與《城市規劃法》相配套，國務院發布了《城市房屋拆遷管理條例》。當時城市建設的主體多是國有單位，以政府為主導的拆遷行為，較少涉及公共利益和非公共利益的區別。

1994 年 7 月《房地產管理法》出臺

《城市房地產管理法》于 1994 年 7 月出臺，并于次年 5 月實施，開發商逐漸走上前臺；同年推行的分稅制改革，被視為地方政府逐漸倚重土地財政的因素之一。

2001 年 6 月《拆遷條例》修改頒布

修改后的《拆遷條例》頒布并沿用至今，但仍未區分公益和商業拆遷，其運作模式依然沿襲了建設單位向政府申請拆遷許可、獲批后實施拆遷、發生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法。

2004 年 3 月《憲法》增“征用補償”條款

現行《憲法》第四次修正案增加了“公民的合法私有財產不受侵犯”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”等內容。

2007 年 3 月《物權法》規定“拆遷補償”

《物權法》規定 : 為了公共利益的需要，依法可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產 , 應給予拆遷補償、維護被征收人的合法權益，征收個人住宅的還應當保障被征收人的居住條件。

2007 年 8 月人大授權國務院制定法規

全國人大常委會修改《城市房地產管理法》，“為了公共利益的需要，國家可征收國有土地上單位和個人房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人合法權益；征收個人住宅的，還應保障被征收人居住條件。具體辦法由國務院規定。”

2010 年 1 月國務院法制辦公開征求意見

國務院法制辦發布了《國有土地上房屋征收與補償條例 ( 征求意見稿 )》，面向全社會廣泛征求意見和建議。

有人為“北塢村模式”可能實現農村宅基地“放開盤活”的破冰之舉而欣喜，但對征地、回遷房產權和社會保障制度落實等敏感問題持觀望、質疑態度的民眾也不在少數。

中塢，拆遷紀事

采寫/《民商》記者韓雪

3 月初，從北京市海淀區政府傳來消息，海淀區中關村周邊的 8 片城鄉接合部、20 個村莊將在 2010 年內啟動拆遷改造，拆遷改造工作將影響到 2.9 萬的常住人口和約 21 萬的流動人口。2 至3 年內，聚集在中關村周邊村莊的違法建設將消失，代之以規劃有序的樓房和大片綠地。改造城鄉接合部，動遷原住地居民的“北塢村試點”工作是近年來公眾和媒體關注的焦點。

海淀區政府稱，這批 20 個村的改造將借鑒北塢村的經驗，按照“政府主導、農民主體、政策創新”的原則推進，但也不會完全照搬，而是根據各個村的具體情況，實行“一村一策”?！氨眽]村模式”能否切實的從根本上解決城鄉一體化推進過程中凸顯的眾多矛盾？是否具有普遍性和推廣性？在“房價”一躍成為全民關注話題之首的當下，接下來 20 個自然村的拆遷自然成為焦點，其中距北塢村不過百米的四季青鎮中塢村首當其沖。

“這是文明拆遷的一步”

“北塢這次處理的比較好，市政府表示要總結經驗。在拆房前就開始蓋 42 棟 6 層帶電梯的回遷房，解決老百姓的后顧之憂，同時還讓老百姓自己組織一個班子監督和查看，這是文明拆遷的一步?！庇浾卟稍L中塢村張姓村民一家時，66 歲的張果(化名)表示，“老百姓的鄉土觀念很濃，故土難離，北塢試點的目的實際上是維持社會和諧穩定，多少就向被拆遷的弱勢群體傾斜，雖然中塢與北塢有一定區別，但希望中塢也能像北塢后來那樣，文明拆遷沒有暴力?！北眽]、中塢、小屯、閔莊等 8 個自然村都隸屬于玉泉村管轄。

而緊鄰玉泉山的玉泉村早在1993 年北京城市總體規劃中，就被全部劃入了綠化隔離帶建設范圍。而老張口中的區別，記者在進村采訪時已有所感覺。中塢村拆遷在幾年前已經提上了日程并對外公布，但村中并未見到有關拆遷的“標語”。雖然村民也大多將原本露天的院子修蓋成房屋，希望在拆遷中增加房屋補償面積，但村中鮮少有二層樓房，與拆遷前北塢村林立的自建“出租樓”大不相同。

據村民介紹，按照目前宣傳的中塢村改造方案，中塢將比照北塢的補償標準實施，在原宅基地面積 1 ：1 置換安置樓房建筑面積的同時，根據房屋裝修、內部設施的不同以每平米 3000-4000現金補貼標準發放給被拆遷村民。村民私蓋的二層以上建筑并不納入置換面積計算，“最多也就是給個工料、裝修錢?！薄昂鸵酝啾龋@次的標準老百姓還是挺滿意的，之前政府還派人入戶測量、調查、登記什么的，正規多了。據玉泉村村委會的人講，中塢村的回遷房就在北塢村那 42 棟樓旁邊，接下來玉泉的其他村拆遷也要搬過來，說是要建到 100 棟呢?！笨匆娪浾卟稍L，中塢村五、六名年紀較輕的村民圍上來說，“因為兩村離得近，很多人是親戚，所以北塢的回遷房我們去看了，除了樓間距比較小、采光可能受影響外，其他的都還好。

政府動員的人說了，中塢村誰先搬遷就可以優先選房。”然而大部分村民對中塢最終是否比照北塢村拆遷補償工作操作還存有疑問。老張介紹說，中塢村所在區域是按照南水北調國家重點工程選址規劃的，“未來這里將修建一個大型蓄水池，供應北京飲水。

這是個國家工程，搬遷政策究竟跟北塢是不是一樣，因為從沒見過正式文件，我們拿不準?！弊尨迕瘛澳貌粶省钡氖虑檫€有很多，比如怎么保證每家每戶是按照現有面積分配，而沒有人從中謀取私利，農民的回遷房是否有“大產權”、可不可以上市交易，“上樓”是不是就意味著“農轉居”、“上樓”以后靠什么生活、能不能加入城鎮醫療、養老等社會保障體系等等。

因為不了解，所以傳言很多?！罢荒苤豢紤]拆遷前，不考慮上樓之后我們怎么辦”，能不能將規劃方案涉及的細節，以及拆遷后對村民生活的基本保障措施等問題透明化、并且公開，讓每個利益相關者知曉，是村民目前最多的想法。

“土地沒有了，子孫靠什么吃飯呀”

“南水北調、改造城鄉結合部和城中村是國家的大政策，我們應該支持。但從心里說，我們是農民，有選擇誰也不愿意放棄土地，土地沒有了，子孫靠什么吃飯呀！”村里的老一輩紛紛表示。

實際上，北塢和中塢周邊早已沒了農耕土地，村民手里僅有或祖輩流傳、或村里劃分的宅基地。雖然按照規定每戶有 120 平米的宅基地配額，但隨著村中常住人口的增長和土地面積的縮小，近10 年玉泉村已經很少給新增人口劃分宅基地了。“因為這個，很多 20、30 歲以前沒分到地，現在又要成家的村民沒少找過村委會。

可是中塢村的村長啥權力都沒有，周圍 8 個村都歸玉泉村委會管，原來屬于村里的好地都租得差不多了，光靠那幾個人根本解決不了問題。”老張說，“現在一說要拆遷，矛盾就更大了?！贝迕袼f的“玉泉村出租的地”是指離中塢村不遠、交通便利的閔莊路地帶。這是北京人從市區到香山的必經之路，機動車絡繹不絕。閔莊路兩側鱗次櫛比的開滿了 4S 店，更是北京市民購車的一個重要去處。出租并經營這一帶的是海淀區四季青鎮玉泉農工商公司等“掛名”在四季青鎮的公司。出租集體所有的土地，作為集體一員的村民卻都表示從沒得到過一分錢的“分紅”，也不知道應該向誰要這些本屬于集體一員的“福利”?！霸斐蛇@種局面的一大原因還在于四季青的一級體制。

最初在 1958 年的時候，四季青提前進入共產主義，搞了一級所有制。這曾經是全國農業的先進，到改革開放后也沒有進行改革，行政村的村委會對土地沒有任何決策權，決策權和經營權都在四季青鎮政府手里，鎮政府拿走土地根本不需要通知村委會。這給大家造成的影響是，根本沒有村民集體所有的觀念，出了事沒人管，也不知道要找什么人管?！?/p>

按照村民介紹，在一級政府的四季青鎮，村委會必須為所有成年勞動力安排工作?！翱蓪嶋H情況是，如果你對安排的工作不滿意，那鎮政府就再不管你了?！币簿褪钦f，村民從 20 歲可以參加工作到 60 歲退休的 40 年間，拿不到任何來自村或鎮政府的補貼。

現在的中塢村，得不到任何補貼的占到成年勞動力總人數的 80%?！澳阒涝谥袎]，一個治安員站街一個月的工資是多少嗎？只有 60 元錢。”“沒地可種，沒有補貼和收入，就只能出租房子來維生。如果條件好，誰愿意自己家里住上十幾口、甚至幾十口陌生人”，祖輩生活在中塢村的李醫生說，“將來‘上樓’了，可能連這條生路都會斷了。如果還是農民身份，醫保、養老這些社會保障就還是雙重標準。

農民的醫保報銷限制條件很多，報銷比例也低于城鎮居民，生場大病家里生活就要倒退三年。現在村里 60 歲以上的老人每月退休的養老金最高不超過 600 元，還不到北京市標準的一半。物業采暖的費用又貴，怎么生活？”

“玉泉的土地根本不養玉泉的人”

對于記者詢問海淀區政府提出的“集體產業用地”的概念，修建包括外來人口居住公寓項目，將收益作為集體經濟組織的收益，回遷后村民參股集體經濟、經營性資產和收益歸全體村民所有的設想，村民們表示很難認同。在一級財政的四季青鎮，玉泉村每年所獲利潤必須上交鎮財政，而不能直接用于村內分紅。

“四季青鎮農工商總公司、玉泉農工商公司早就有了，可是出租閔莊路等玉泉村集體的收入，也只向這些公司中的職工村民分配，其他村民分不到。職工村民那是勞動應得的，還不是分紅，人家到別的公司干活不也得給工資嗎？”老張的兒子對記者說，“所以，規劃的酒店也好，外來人口公寓也好，經營收入也很難分給村民。

再說了，誰代表全體村民經營公司？現在村黨支部書記就是公司的法人代表，村民怎么監督得了？玉泉的‘傳統’就是玉泉的土地根本不養玉泉的人?！痹诖迕駛円蓱]重重的同時，記者看到目前為止北京市住建委、規劃委對集體土地上建設針對外地來京人員的租賃房問題，沒有任何正式文件。

雖然海淀區西北旺鎮政府在下一步對“蟻族”聚居的唐家嶺地區改造方案中表示，借鑒“北塢村試點”提出的建設外來人口公寓的做法，但事實上，北塢村的這個公寓目前還只是停留在報道和文件中，沒有落地。但是，反對和質疑聲已經出現：允許在集體土地上進行經營性住宅的開發建設，意味著放開集體土地的經營權，那么目前大量泛濫的“小產權”房，完全可以同樣采取對外出租的方式，為集體組織營利，從而實現集體土地的市場化流轉，這是國家嚴令禁止的?！霸谵r村的拆遷中建租賃房，海淀是有這個意向，但建多少、租金是多少、租給什么人，至少在北京市兩會的時候，海淀是沒有想清楚的?！?/p>

參加了今年海淀區人大會議的人大代表許志永說。現實來看，如果集體用地上的建設投資完全由村集體主導，而不是政府投資建設，那么村集體組織并不見得樂意建這種租賃房。北塢村的兩塊回遷房地塊總投資約 9 億元，需由村集體來主導完成。除政府能給予的道路征地補償、貼息貸款等支持外，村集體最重要的資金來源，就是其所擁有的產業用地，包括這一租賃房地塊。北塢與中塢緊鄰頤和園、玉泉山，可謂寸土寸金，位于兩村不遠處的寫字樓項目玉泉慧谷園，目前租金約 3 元 / 平方米 / 天，100 平方米的租金約 9000 元 / 月。很明顯，建成辦公樓或者其他物業，收入會更高。所以，即使村民們堅信“自主建房、收益分享”能夠實現，在獲得集體土地運營權的同時，制度框架卻使其無法實現利益最大化，也許將是這些村莊改造無法回避的難題。