轉型國家的體制弊端中國拆遷面臨艱難利益調整(3)

2010年09月27日 22:55《民商》【大中小】【打印】共有評論0條

“過程公平是結局公平的最大保障”

——訪美國紐約市法律局副局長 Ms.Lisa Bova-Hiatt

采寫/《民商》記者韓雪

《民商》：請您介紹一下您所在的紐約市法律局在征地中具體扮演著什么樣的角色？

Lisa: 紐約市法律局是紐約市市長和所有政府部門的代表，法律局共有 700 名左右的律師。這些律師各有專長，其中 13 名律師是專門從事跟國家征收權有關的法律法規工作。我作為其中的一員，在這個領域工作已超過 10 年。我們代表的市政府部門，包括交通部、房屋保護發展部、衛生部、警察部門、消防防火部門等。只要這些部門認為確有必要采用國家強制征收權征收某項不動產用來做公用目的，那么我所在的法律局就會馬上與征收部門合作：為他們考量此次征收所需的成本、有多少的不動產會受到影響，以及這個項目將會帶來的環境影響。

《民商》：在紐約，政府動用征地權的條件和限制是什么？

Lsia: 政府動用征收權受到憲法和其他法律法規的嚴格限制，根據美國憲法第五修正案的規定，任何人不得在不給予公正補償的條件下把私有財產充做公用。征收條款是為了防止政府強迫某些民眾單獨承擔那些本應由全體公眾共同承受的公共負擔而設計的。同時在紐約州一級別，我們還有《不動產征收程序法》，在州內各城市進行征收都必須遵照程序法的規定。具體說到紐約這個城市還有自己的兩部法規，《紐約市憲章》和《紐約市行政法》，這兩部法規做出了更具體的程序規定。動用征收權，我們要實現公眾利益和保護私人產權利益的平衡，這一方面確保人們由于征收權的動用能夠獲得某種利益，又不至于讓某一部分人為此付出太大的代價和犧牲；同時征收的過程要保證公平，因為過程的公平是最后結局公平的最大保障。

《民商》：在法律原則性規定下，具體到每次動用征地權的決議是如何做出的？被征地的民眾在決策中有沒有發言權，如何來衡量什么是公共利益？

Lsia: 在行使征收權的決策過程中，聽證會是關鍵。在政府當局正式決定征收某塊不動產的權利之前，所有召開的公眾聽證會討論的焦點只有一個，就是征收問題本身。而關于公正補償問題的討論要推遲到后一階段來進行。社區委員會經常會舉行聽證，市規劃委員會要舉行聽證，市議會也要舉行聽證。我們直寄郵件或通過出版物將聽證會的舉行信息公開告知給相關業主。除了聽證會，在一對一的情況下，有關機構跟個人業主之間接觸和磋商機會仍然很多。在這個過程中，我會始終給這個征收主體以及開發商提出我們的建議，比如說在舉行公眾聽證會的時候，征收主體什么話可以說，什么話最好不要說，而且還要告訴他們，在舉行公眾聽證會的時候，最好不要有律師在現場，因為普通公眾看到紐約市的律師都有焦慮感。所有要舉行的聽證會結束之后，工作就交由紐約市法院局來做，提出相關的申請。舉一個具體案例，梅爾羅斯公地的征收發生在上世紀 90 年代。當時紐約市政府經過考察，認為梅爾羅斯公地是城市改造的最佳選擇，為此要動用國家征收權，征收梅爾羅斯地區的很多私人財產，將其用于組建更適合發展的綜合項目。1993 年，紐約市政府拿出了一份針對梅爾羅斯公地規劃的新草案，同時遵照紐約市 1976 年頒布的土地使用統一審議程序進行審議，以確定動用國家征收權要舉行什么性質的公眾聽證會，以及聽證會相關的規則。聽證會有很高的透明性質，這樣的聽證會存在，使得征地過程變得比較容易。梅爾羅斯公地項目在 1994 年 1 月到 4 月間一共舉行了 6 次公眾聽證會，給予業主足夠機會具體了解梅爾羅斯公地的改造計劃，并可以充分地表達內心的擔憂、恐懼、滿意或不滿。經過多次的表達，他們在精神層次上已經做好了自己不動產要被國家征收的準備。

《民商》：那么，如果雙方經過多次聽證會仍不能達成一致，征地程序將如何進行？

Lsia: 如果不能達成一致，業主甚至可以越過基層法院直接向中級法院申訴。但是中級法院的審查范圍是非常有限的，審查只能針對征地是否出于公共目的、征收規劃是否做了足夠的環境影響評估，或者這一征地計劃是否符合聯邦和州一級的法律要求。如果法院駁回市政府征收土地的請求，就意味著市政府如還要繼續征收，就必須回到整個流程的最原始起點，即最初的公眾聽證會開始。

《民商》：政府要對被征地者的補償標準是如何確定的呢？

Lsia: 土地使用統一審議程序完成之后，市政府可以馬上啟動征收不動產所必須的法庭程序。但在市政府從法院那里要求獲得土地產權之前，必須要對受到影響的不動產所有者提出補償報價。這個報價必須是以該不動產的公平市場價值為基礎，以征收當日該不動產用于最高、最佳用途的價值來確定。但在這方面也有一些例外情況，比如說如果該不動產所在的區域規劃將來可能會發生變化，然而無論其價值在日后是升高抑或降低，變動的部分都是不可以被當作是賠償的基礎。就市政府而言，非常愿意在征收之前就能夠跟業主就相關的補償標準進行談判，并且達成一致意見。所以市政府會在進行征地前寫一封信給相關的業主，明確提出市政府的賠償金額。如相關業主對這個出價有興趣，市政府就會邀請他們就最終出售的價格進行談判。而且市政府當局在最終的出價方面是有比較大的談判尺度的，如在紐約相關征地涉及到城市改造更新，那么市樓宇保護發展局的談判尺度可以比評估價再高出20%。

《民商》：雙方對補償達不成一致怎么辦？

Lisa: 當然一般來說，雙方達成和解是最好的結局。但是在有的情況下，如不動產所有者對不動產擁有太多的感情因素，或者是對于所獲賠償有不合理的過高期望，那么雙方只能是把案件訴諸法庭，最后由法官決定這筆不動產最終的價值。每一項不動產都是特殊的個體，看到鄰居所獲得的補償金額比自己高，決不能成為反抗市政府對你的補償金額決定的理由。補償金額一旦送到業主手中，就意味著業主承認這個補償金額是公正的，同時在這方面也有訴訟時效的規定。如果法院已經對公正補償金額做出了裁決，已經把這筆金額支付給了相關業主，業主在法律規定的時效之內沒有提出上訴的話，以后就不能提出復議或上訴的要求。說到公正補償的問題，大多數人首先想到的是那些被征收人，被征收人應該獲得公平、公正的補償，但是作為紐約市政府的一名律師，我想說最終的補償金額也必須對支付補償的政府機構來說是公平和公正的。因為這里往往有很多的挑戰，市政府當局征收土地是用于建造房屋、基礎設施、學校、警察局等，如業主對自己的不動產真實價值有著過高的、不合理的期望，而造成支付的賠償金額過高、不合理的話，也就意味著這些公眾性質的基礎設施的項目花費代價太高，以至于在今后的經營中會碰到困難。

《民商》：如果有釘子戶存在？，政府會怎樣解決這個問題？

Lisa: 應該說，法院正式簽署相關命令，賦予政府對不動產的所有權之后，產權就正式轉移了。但并不能說市政府馬上就擁有了這塊產權的占有權，因為還必須提供公正的補償給原先的業主。同時產權轉移之后，有可能原來的業主或者是租戶仍然不愿意自動搬遷，在這種情況下，我們唯一可以做的事，就是請求法院的協助和執行。法院一般會命令警察部門出面加以干預，由警察護送這些釘子戶離開不動產。梅爾羅斯最后的產權是在 1998 年的 7 月份轉移到市政府手里，但仍然有 10—12 個索賠案件沒有達成最終的裁決，所以即使在 1998 年 7 月產權已經過渡之后，市政府當局仍然為這些沒有做出決定索賠的案件支付利息。即從征收發生到賠償金額支付到業主手中的時間差給業主帶來的利息收入。這意味著時間越長，市政府要支付給業主的利息費用就會越高。還有一條規定，如果法庭最終裁決判給索賠者或業主的補償金額大大超出預付金的話，法庭還會要求由市政府當局來承擔律師費、工程師費和評估師費等一系列的費用。最后在梅爾羅斯公地項目中，截止到 2006 年市政府為這次征收總共的花費超過了 3700 萬美元。

《民商》：按照您的描述，在美國動用國家征收權是不是會造成高成本但低效率？

Lisa: 在我的職業生涯中，不斷有人向我詢問這個問題。我總是告訴那些想要獲得某個不動產的政府部門，通過協商談判的方式從業主那里獲得不動產所有權要比使用征收權更好一些。但是在有的情況下，想要征收的政府部門沒有其他的選擇，就只能采用國家征收權的方法。有的時候成本確實非常高，梅爾羅斯公地就是一個典型的案例，其最后的賠償金額比早先時候估計的金額高出許多。但在征地完成之后，舊城區得到改造、促進了當地經濟發展，也提供了很多就業機會，不僅是建筑工人，還有很多更好的工作崗位都創造出來了，所以我們還是成功的。

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美國：合理賠償是關鍵

在美國，各個行業都有一個“公平市場價格”。而房地產行業的這個價格，就是補償拆遷的標準之一。私人開發商如果想在一塊土地上搞開發，就需要事先購買這片土地，包括這里住戶的房產。實現這一目標的前提是，開發商必須給予拆遷者一個合理的補償。補償的標準，雙方以公平市場價格為基準進行協商。協商不成，要么放棄，要么“法庭見”。相對來說，政府征地的情況就比較復雜，因為這涉及到公共利益與個人利益孰輕孰重的問題。雖然美國強調與保護個人利益，但公共利益也非常重要。美國相關法律規定：政府無權征收個人土地和財產，除非給予合理的賠償。這里“合理賠償”的標準，也是以公平市場價格為參考。如果當事雙方不能就合理補償達成一致，還可以走司法程序。如果被征地的居民輸掉了征地案件，結局通常是美國政府強制性拆遷。但在最高法院作出決定前，普通居民可以對政府特權及規定作出挑戰。美國各個州均制定了不同版本的“重要空間法”及動遷細節和補償辦法，賦予政府因水電、道路、公用基礎設施、國防等公益事業進行征地的特權。但對于征地案件，特別是地方政府因經濟開發而進行拆遷的情況，法院是異常謹慎的。總體來看，美國地方政府和居民在征地特權的法律糾紛中各有輸贏，這在一定程度上使政府在動用拆遷特權問題上更加謹慎，而民眾也漸漸習慣了更多地考慮公共利益。