2010年09月27日 22:55《民商》【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

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劉守英 ：到底要什么樣的城市化——北京城鄉(xiāng)結合部案例研究

城市化本質(zhì)上是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的重新配置和經(jīng)濟社會結構的變遷過程。中國的城市化除了表現(xiàn)城市化的共同特性外，也呈現(xiàn)出自己的“特色”。一是土地城市化，城市版圖不斷向農(nóng)村延伸，農(nóng)民集體土地被政府征用為國有； 二是形成城鄉(xiāng)結合部，近5 年 之內(nèi)可能成為“城中村”的有3 55個 ；三是城市化演變成一場政府與農(nóng)民攫取土地級差收益的博弈。而土地資本化方式不同，農(nóng)村城市化命運迥異。

［個案一］朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng)——政府主導城市化

20世 紀 90年 代末開始，北京市城市建設東移，高碑店鄉(xiāng)成為典型的城鄉(xiāng)結合部。在十多年的時間里，農(nóng)民集體土地被征占完畢，失地農(nóng)民就業(yè)無著落，失業(yè)率上升。成為城鄉(xiāng)結合部后的高碑店，地方產(chǎn)業(yè)用地受到擠壓，農(nóng)民集體失去生存和發(fā)展空間。大面積征占土地導致農(nóng)民生活水平下降，引發(fā)群體性和突發(fā)性事件。1998年以來，高碑店鄉(xiāng)共發(fā)生農(nóng)民集體上訪和引發(fā)群體性事件多起，成為北京市上訪第一鄉(xiāng)。此外，農(nóng)居混雜、人戶分離和外來人口集聚帶來社會管理困難，成為影響社會穩(wěn)定的火藥桶。

［個案二］昌平區(qū)鄭各莊村——集體土地資本化與農(nóng)民自主城市化

改革開放到 90 年代初，鄭各莊村人通過集體辦企業(yè)和承攬建筑工程，積累起一定的資本。90 年代末，房地產(chǎn)開發(fā)在鄭各莊周邊蔓延。但是，鄭各莊人做出了另一種選擇“第一，鄭各莊祖輩留下的地不賣！自己的地我開發(fā)。第二，土地開發(fā)不能急功近利，要考慮可持續(xù)性發(fā)展。第三，村莊開發(fā)要有規(guī)劃地進行，靠土地開發(fā)謀發(fā)展。鄭各莊的秘密就在于利用集體土地資本化實現(xiàn)了自主的工業(yè)化和城市化。首先，通過規(guī)劃和相關制度安排，取得土地開發(fā)權。1996 年，鄭各莊人繪制出村莊建設規(guī)劃。通過整理置換、交納復墾費等辦法，將耕地調(diào)整為建設用地。同時，與承包農(nóng)戶達成租地合約。村委會收回的土地租金，全部分配給享有土地承包權的農(nóng)民。其次，舊村改造和盤活宅基地，實現(xiàn)宅基地資本化。全村 1050 畝宅基地，通過舊村改造，只靠250 畝就解決了農(nóng)民上樓、企業(yè)非本村員工和教師住房，而且還將剩余房屋對外出售，實現(xiàn)了巨額土地資本化收益。第三，通過集體建設用地入市，實現(xiàn)村莊工業(yè)化和城市化。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、引入學校入村，推進村莊城市化。第四，實現(xiàn)農(nóng)民、集體和政府多贏的城市化。2007 年，土地租金達 3649.9 萬元，全部下發(fā)到村莊用于改善村民福利和土地分紅。村企業(yè)利用村莊土地時，只需要支付每年每畝 5000 元的租金，土地成本的降低，使企業(yè)可以將大量流動資金用于發(fā)展。政府獲得稅收 7000 萬元。同時，通過自我投資的基礎設施、公共品投入和社會保障，形成現(xiàn)代城市社區(qū)。到 2007 年農(nóng)民福利支出達 478.9 萬元，已建立健全的全覆蓋、多品種、有保障的農(nóng)民社會保障體系。

［個案三］海淀北塢村——政府主導、給農(nóng)民讓利的城市化

四季青北塢村試點是北京市破解城鄉(xiāng)結合部難題的試點工程。在北塢村的城市化過程中的確形成了一些有益的經(jīng)驗 ：確保農(nóng)民上樓利益。農(nóng)民上樓，按騰退的宅基地 1 ：1 置換回遷用房，共計 17.3 萬平方米。同時對北塢村的城市規(guī)劃和用地規(guī)劃進行相應調(diào)整。多方籌集資金。北塢村試點要進行舊村拆除、回遷樓建設、商品房建設、酒店項目建設、租賃房建設等 5 項工程。工程建設的啟動資金由市區(qū)兩級政府出資和鎮(zhèn)政府出資解決，市政基礎設施由市區(qū)兩級政府投資建設。酒店、租賃房等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的投資性項目，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過借款、貸款方式解決。實行以農(nóng)民為主體的商品房開發(fā)。由四季青鎮(zhèn)、玉泉村負責成立北塢村新村開發(fā)建設有限公司，承擔開發(fā)建設任務，全部建設不以營利為目的，以降低資金成本。增加產(chǎn)業(yè)用地和安置用房，確保農(nóng)民增收。同時發(fā)展倉儲物流等產(chǎn)業(yè)，滿足當?shù)剞r(nóng)民普遍的就業(yè)需求。北塢村宅基地大部分實現(xiàn)綠化，在原址上，建設生態(tài)型產(chǎn)業(yè)項目，使農(nóng)村集體組織有持續(xù)穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入。完善落實保障政策，解決農(nóng)民后顧之憂。按照城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度，由農(nóng)民根據(jù)自身經(jīng)濟實力、自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工或城鄉(xiāng)居民保險，在此基礎上，最終推動社會保障城鄉(xiāng)并軌。

(作者單位 ：國務院發(fā)展研究中心)

中國已進入城市化的加速期。據(jù)專家估計，每年新增城市建設用地中，約 80% 來自農(nóng)地征用。地方政府往通過壓低補償方式將土地出讓給開發(fā)商賺取高額差價的現(xiàn)象屢見不鮮。遺憾的是，此次新修改的拆遷條例在該問題上采取了回避態(tài)度，留下立法空白。下面刊登的是，全國政協(xié)胡德平、謝伯陽、傅軍、胡家燕、鄭躍文、楊孫西、王健林、王玉鎖、王再興、鈕小明、孫曉郁、盧志強、余漸富、張龍之、茅永紅等常委和委員十余人在今年兩會上的提案《關于確保農(nóng)村開發(fā)用地所有者權益》。年初，胡德平曾連續(xù)發(fā)表文章，通過上世紀 80 年代華西村、南山村及順德、東莞小城鎮(zhèn)的發(fā)展案例，回顧梳理耀邦同志有關用集體所有制的辦法建設小城鎮(zhèn)，以城市帶動星羅棋布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，帶動農(nóng)村，形成網(wǎng)式格局，探索土地在制度改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的戰(zhàn)略思考。而這份提案則期待引發(fā)人們對這些問題的再思考。

確保農(nóng)村開發(fā)用地的所有者權益

我國憲法明文規(guī)定，全國的土地所有制形式只有兩種 ：一種是全民所有制(國有的土地)；一種是集體所有制(農(nóng)民的土地)。兩者都是公有土地，所有者權益明確，均屬所有者神圣不可侵犯之公有財產(chǎn)。

在我國城市化、城鎮(zhèn)化的進程中，因為城區(qū)要不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)結合部便不斷擴大，所以政府就要不斷圈地。現(xiàn)行的一般做法是，政府在劃定擴大城市面積的規(guī)劃用地以后，國家即用征收的一種辦法，把待開發(fā)農(nóng)村集體所有的土地變?yōu)槿袼械膰彝恋亍Ｕ疄榱斯怖婵梢哉魇辙r(nóng)民的集體土地，但若不是為了公共利益，而是用于商業(yè)開發(fā)用地，合法嗎？用補償性低價收購，再通過“招拍掛”的高價售出，合理嗎？這種權益的不對等轉(zhuǎn)移既造成了城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權的矛盾，還引起大量的群體事件和腐敗的滋生，又使城鄉(xiāng)結合部房地產(chǎn)的價格飆升不止。

如果確保農(nóng)村開發(fā)用地的所有者權益，充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體作用，又能按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，由擁有集體土地的村民組織與一切市場主體商談土地的商業(yè)開發(fā)利用，把土地增值的收益部分真正留給農(nóng)民，以上問題即可以從根本上得以解決。上世紀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、珠三角農(nóng)村的招商引資、農(nóng)村出現(xiàn)的小城鎮(zhèn)、華西村、南山村、橫店村、龍崗鎮(zhèn)就是這么發(fā)展起來的。黨的十七屆三中全會的文件規(guī)定 ：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。”文件精神和憲法條文完全一致，并在實際操作中有所突破。據(jù)此提出如下建議 ：

一、嚴格限制政府對農(nóng)村集體土地一次性征收。

二、對農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為公益性用地時，一般應采用政府征用的辦法，持續(xù)付給村民組織租金。

三、明確村民組織所屬的開發(fā)用地的權益，并可自主進入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。

四、國務院應根據(jù)以上精神，制定農(nóng)村集體土地的開發(fā)法規(guī)。

五、各級政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地上，加大對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃、管理力度。

六、盡快承認農(nóng)村小產(chǎn)權房的合法性。

七、黨政部門依法積極指導、推進農(nóng)村的自治組織建設。

應該說，我國的房地產(chǎn)改革是和全面落實政策，農(nóng)村生產(chǎn)責任制同時發(fā)生的，小平同志那時就提出了居民住房能否商品化，能否用“公私合營”或“民建公助”的方法修建住房。三十年過去了，我們必須在我國城市化、城鎮(zhèn)化的道路上有更新、更有力、更放開的措施，加速實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標，從而根本杜絕農(nóng)村土地私有化的可能性。

2010 年 3 月 2 日在紐約，政府動用國家征收權征收土地，即使嚴格按照相關法律、遵守程序規(guī)定進行，紐約官方仍然會遇到很多困難和挑戰(zhàn)，這與中國的情況有很多相似之處。

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